"הריכוזיות של המדינה מונעת את מימוש הפוטנציאל הטמון ברשויות המקומיות"

"אם ההפיכה המשטרית תתקדם ותישחק עד דק יכולתו של בית המשפט לבקר את השלטון, נישאר עם רשות שלטונית אחת ויחידה וכל יכולה - הממשלה", טוען יששכר (איסי) רוזן צבי, פרופסור למשפטים באוניברסיטת תל אביב, "ואז, הפרדת הרשויות, שהיא תנאי הכרחי לדמוקרטיה מתפקדת, תיעלם מן העולם. האמנם? ובכן, לא בדיוק. קיים סוג נוסף של הפרדת רשויות", אומר רוזן צבי, "אמנם חלשה יותר אך עדיין חשובה מאוד, והיא הפרדת הרשויות האנכית בין השלטון המרכזי לשלטון המקומי".

1.השלטון המקומי וההפיכה המשטרית

רוזן־צבי הוא מומחה לשלטון מקומי, וככזה הוא מתוסכל קצת מכך שהשיח הדמוקרטי־חוקתי בישראל מתנהל רק בציר של כנסת־ממשלה־בית משפט, ואילו הרגל הנוספת, השלטון המקומי, מזדנבת מאחור. "היסטורית", אומר עמיתו של רוזן־צבי ישי בלנק, גם הוא פרופסור למשפטים באוניברסיטת תל אביב, "השלטון המקומי נתפס כבן חורג, כזרוע ארוכה ומבצעת של השלטון המרכזי, כאשר שרי הפנים מפקחים על חוקי העזר המקומיים. אבל בעשורים האחרונים חל שינוי לקראת יתר עצמאות ואוטונומיה, שינוי שקידם את הרשות המקומית למעמד שוויוני יותר במעשה השלטוני". בלנק, גם הוא מומחה לשלטון מקומי, שותף לרוזן צבי בתסכול ובמאבק להרמת קרנו של השלטון המקומי. "הריכוזיות של המדינה מסתירה את המציאות ואת הביזור הטריטוריאלי העמוק של הכוח השלטוני בישראל, ומונעת מימוש של הפוטנציאל הטמון ברשויות מקומיות בעלות עוצמה", כתבו השניים במאמר משותף.

2.הולילנד ושחיתות המקרקעין

ואכן הדגש הוא בעוצמה. את ההבדל עושים הפערים הכלכליים בין רשויות חזקות וחלשות, שהם גם הפערים בין עצמאות הרשות לבין תלותה בשלטון המרכזי. לפערים האלה סיבות היסטוריות, והן גם נטועות בשיקולי מס וארנונה עכשוויים. בלנק מצביע על קביעת תחומי שיפוט בין מועצות אזוריות לאזורי פיתוח: "למשל, מפעלי ים המלח שמניבים תקבולי ארנונה גבוהים במיוחד, נכללו בתחום השיפוט של מועצה אזורית תמר ולא דימונה וערד".

והקרב על הארנונה יכול לעוות שיקולים ולהסיט מהצרכים האמיתיים כי הכסף הגדול ברשויות המקומיות נמצא בתכניות הפיתוח של הקרקע. "מצפים מרשויות מקומיות לממן את עצמן, ואז התמריץ הוא לפתח פרוייקטים רווחיים כמו תשתיות למסחר ושירותים שמכניסים תשלומי ארנונה גבוהים יותר מאשר בנייה למגורים", אומר בלנק, "ואז תיתכן התנגשות ופגיעה בצרכים אמיתיים - למשל מחסור בבנייה למגורים במקרה זה".

ובאופן טבעי, גולשים מסכנה אחת של הטיית הצרכים לסכנה החמורה יותר של שחיתות. הרושם שנוצר שהוא שהשלטון המקומי הוא הכר הפורה ביותר לגידולי שחיתות. הכרונולגיה הפלילית מכילה שורה ארוכה של ראשי ערים ומועצות, בעיקר סביב התכנון והבנייה. רוזן צבי מתנגד להכתמה הזו: "במספרים אבסולוטיים יש לנו כ־12 מקרים של מועמדים שנגועים או הורשעו בפלילים, וזאת מבין אלפי מועמדים שמתמודדים על כ־270 רשויות מקומיות. לדעתי, אחוזי השחיתות בשלטון המקומי לא שונים מאשר במגזרים ציבוריים אחרים".

פרשת הולילנד היא ספינת הדגל של הסיפור הזה - הגדלת אחוזי בנייה תמורת שיחוד פוליטיקאים ובירוקרטים. בדיון על תופעת ה"מאכערים" אמר פעם עו"ד אליאב בן שמעון, לשעבר מנכ"ל התאחדות הקבלנים בוני הארץ: "תהליך של בנייה בישראל, החל מרכישת קרקע, לוקח כ־13 שנה, מתוכן שמונה שנים של חיכוך עם רשויות התכנון ומוסדות השלטון.

"ניקח פרויקט שעלותו ליזם היא 60 מיליון שקל: היזם נדרש להון עצמי של 15 מיליון וצריך לממן מהבנקים 45 מיליון שקל לאורך 13 שנה. המשמעות, במונחים של הריבית המקובלת לקבלנים, היא שהקרקע עולה בהוצאות מימון 1.6 מיליון שקל בשנה. אני משלם למאכער כדי לעלות כמה שיותר מהר על הקרקע. אני לא אחראי למהלכים שלו, אני משלם לו כדי לחסוך את הוצאות המימון". שופט בית המשפט העליון המנוח אליהו מצא הסכים: "אם הבירוקרטיה היתה עובדת כמו שצריך, אם ועדת התכנון תדון בתיק שלך בשבוע הבא ולא בעוד שנתיים - לא צריך מאכער". בלנק מוסיף עוד פוטנציאלים למחוללי שחיתות ברשות המקומית. "אחת הבעיות היא שחברי מועצה לא מקבלים שכר", הוא אומר, "וזה מתמרץ את חברי האופוזיציה להצטרף לקואליציה וכך להחליש את הבקרה הפנימית". בהיעדר שכר, התמריץ להצטרף הוא קבלת סמכויות ביצועיות.

סכנה אחרת היא הקדנציות הארוכות, לפעמים הארוכות מדי, של ראשי הערים. לראשי ערים מכהנים יש סיכוי גבוה לנצח שוב. בכך מתקיים דמיון מסויים לשלטון המרכזי: אופוזיציות לא מנצחות בחירות, השליטים מפסידים אותן. "יש צד חיובי בקדנציה ארוכה", אומר בלנק, "והוא באפשרות להשקיע בתכניות ארוכות טווח, ופחות בתכניות פופוליסטיות. מצד שני, תקופה ארוכה בשלטון מרכזת יותר מדי כוח שיכול להיות פתח לשחיתות. לכן צריך לדעתי להגביל קדנציות ל־10–15 שנה".

3.ש"ס והעיר הגדולה: טבריה ובני ברק

מתחים ומחלוקות בענייני דת־מדינה היו תמיד מוקדי מתח בין השלטון המקומי למרכזי: מי יעצב את המרחב הציבורי, הממשלה או הרשות המקומית, מי יחיל את המגבלות ההלכתיות ובאיזה היקף? הסוגיות האלה מלוות את המשפט הישראלי מיום הקמת המדינה, בעיקר סביב שאלת השבת - תחבורה ציבורית, פתיחת עסקים, מסעדות ובתי קולנוע.

במובן מסוים, הפוליטיקה היא אותה פוליטיקה, ובניית קואליציות עם שותפים דתיים, בממשלה או ברשות, תוביל להדתה מסויימת של המרחב הציבורי, לעתים מעבר למרחב הסיבולת של הרוב החילוני. מתווה הפשרות הפוליטיות שנועד לאפשר שלטון קואליציוני חזק מתקיים גם ברשות המקומית. ולפעמים, כשדורכים לחילונים חזק מדי על האצבעות, נדרש בג"ץ להתערב - כמו הבג"ץ שהכשיר את פתיחת המרכולים בשבת בתל אביב.

אלא שאז הגיבה הכנסת בחוק שמסמיך את ש הפנים להתערב בתוכן חוק העזר המקומי, ולהחליט שהאיזון של הרשות המקומית לא נראה לו. כלומר, הכנסת החזירה לשר חלק מהסמכות שבג"ץ נטל. והשר — וזה הסיפור החשוב - הוא לרוב מש"ס, שהשתלטה על המאחז השלטוני החשוב הזה בדיוק כמו שיהדות התורה קיבעה את שלטונה בוועדת הכספים של הכנסת.

זה הסיפור הגדול ביחסי השלטון המקומי מול הממשלה, שכמעט תמיד מעמידה מולו שר מש"ס. האם דרישות דתיות הן חלק מהתמורה לתמיכת המשרד ברשות נזקקת? "זה אסור באיסור חמור", אומר רוזן צבי, "אבל לך תדע איזה קח־תן מתנהל מאחורי הקלעים". גם בלנק מסרב לאשר דיל פסול כזה, אבל לא שולל מסלול מיקוח עוקף: "עמותות פרטיות שמממנות תל"ן (תכנית לימודים נוספת, מ"ג) בערים חלשות ומקבלות בתמורה אפשרות להציע בה שירותי דת בחינם. תל אביב חזקה מספיק לשלוט בתל"ן מבלי הסיוע הזה".

וכאן חוזרים להבדל בין הרשויות החזקות והחלשות. "ככל שאתה מתקרב לסביבת חדלות פירעון, להקמת ועדה קרואה, אתה נזקק יותר לאספקת חמצן מהממשלה, ואז התלות שלך בה גוברת", אומר בלנק, שמסרב לקשור ולצבוע את התלות הזו בש"ס. אבל הקשר קיים. עיקר האלקטורט של ש"ס נמצא באוכלוסיות החלשות שמתגוררות בערים וברשויות המקומיות שנזקקות לחסדיו של שר הפנים. ש"ס זיהתה את צומת האינטרסים, את מוצב השליטה הזה וכבשה אותו.

הסיפור של "חוק טבריה" שנבלם בבג"ץ הוא דוגמא טובה לזיקה הזו. החוק נועד להכשיר את בחירת יו"ר הוועדה הקרואה בועז יוסף, מקורבם של ש"ס ודרעי, לראש העיר. הפוליטיקה הארצית של ש"ס מעורבת חזק בפוליטיקה המקומית ותעיד הדוגמא הנוספת - הניסיון של ש"ס להריץ את שר הבריאות אריאל בוסו (תושב פתח תקווה) לראשות עיריית בני ברק. המציאות הזו שערים חלשות נסמכות על שולחנו של שר פנים מש"ס ומספקות לה את הבוחרים לכנסת היא עוד דוגמא לעיוותי הפוליטיקה במדינה היהודית־דמוקרטית שלנו.