שכונת ביצרון בתל אביב | צילום: אוראל כהן
מגזין נדל"ן
כמה דירות צריך כדי להחליף וילה אחת?
סעיף "העמקת ההתחדשות העירונית" המסתתר בחוק ההסדרים יחיל את כללי פינוי־בינוי גם על צמודי קרקע במרכז הארץ. המשמעות היא שאפשר יהיה להפוך מתחם של 8 בתים פרטיים לבנייני מגורים עם פי 5 דירות. ברשות להתחדשות עירונית בטוחים שמדובר ב"שינוי פרדיגמה", שתביא את ההתחדשות לקרקעות היקרות בישראל. אלא שהחוק לא מפורט מספיק וראשי הערים בכלל מתנגדים: "אין סיכוי שהעירייה תיתן יד לפגיעה בבתי הקרקע"
תוכניות פינוי־בינוי הפכו שכיחות בכל ערי המרכז כמעט, והן מהוות מנוע משמעותי של ההתחדשות העירונית. לפי הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה, ב־2021 החלה בנייתן של כ־9,700 דירות בזכות הריסה של בניין קיים והקמה של בניין חדש, כשיותר ממחציתן במחוז תל אביב. בנוסף, כ־6,130 דירות הוקמו במסגרת תמ"א 38/2, שגם המשמעות שלה היא הריסת בניין קיים והקמת חדש. זאת, מתוך כ־63,300 דירות חדשות שבנייתן החלה ב־2021.
בתוך הבהלה להריסת בניינים נותרו מאחור בתים צמודי קרקע, שהחוק היום אינו מאפשר להרוס אותם לטובת בנייה חדשה, ישנים ככל שיהיו. לרוב הם מתפרשים על שטח רב, שיכול היה לצמצם את המחסור בדיור ולדחוף לבנייה רוויה משמעותית. כעת עומד הנושא הזה להיות מוסדר. חוק ההסדרים, שקידומו החל בפברואר האחרון והוא אושר ב־24 בפברואר בממשלה, מציג רעיון חדשני ולפיו תוכל הרשות הממשלתית להתחדשות עירונית להכריז גם על מתחמים של וילות, קוטג'ים, או דו־משפחתיים כיעד לפינוי בינוי. לכאורה, מדובר ביוזמה שעשויה לשנות את הנוף העירוני המוכר ולטרוף את הקלפים בשוק הנדל"ן. ואולם, שיחה עם מומחים בתחום, יזמים ומתכנני ערים מבהירה שעל אף הניסיון הראשוני לייצר מתווה להריסת בתי קרקע, הדרך למימוש הרעיון עוד רחוקה.
הסעיף הרלבנטי בנושא "התחדשות עירונית" בטיוטת חוק ההסדרים נקרא "העמקת ההתחדשות העירונית באזורי הביקוש". השינויים המבוקשים מעידים בעיקר על כך שהנושא רלבנטי, אלא שהטיפול בו נמצא ממש בראשיתו: בין היתר מדובר בהקמת צוות בין־משרדי שיבדוק פתרונות ודרכים לקידום התחדשות עירונית בבנייה צמודת קרקע; הנחיית מינהל התכנון לקדם תוכניות מתאר מחוזיות שיגדירו את האזורים שבהם ניתן יהיה לקדם התחדשות עירונית; ומתן אפשרות להכריז על מתחם של 8 יחידות דיור צמודות קרקע כמתחם לפינוי בינוי, אם מוצעת לגביו תוכנית המכפילה את כמות יחידות הדיור החדשות פי 5.
אלעזר במברגר, מנכ"ל הרשות להתחדשות עירונית מאמין שהגיע הזמן ל"שינוי פרדיגמה": "ההתחדשות העירונית עשתה בשנתיים האחרונות זינוק אדיר, והכלים לקידומה שוכללו, אך הם עדיין לא כוללים פתרון הולם לשכונות של צמודי קרקע", הוא אומר, "ההחלטה תאפשר לרשות להתחדשות עירונית להכריז גם על מתחמים של צמודי קרקע כעל מתחמים לפינוי בינוי, ולקדם תכנון שיעניק זכויות בנייה בהיקף משמעותי, שיתמרץ את בעלי הנכסים לצאת למהלך כזה. התוכנית הזאת מסתכלת רחוק. היא לא בהכרח למחר בבוקר".
כיום, כדי לקדם פינוי בינוי במתחמי בנייה רוויה, כמו שיכונים העומדים בקריטריונים, יש צורך בלפחות 24 יחידות דיור קיימות במתחם, למולן ייבנו 70 דירות חדשות. במברגר אומר שההתייחסות לצמודי קרקע תהיה שונה: "אנחנו מדברים על אפשרות להכריז על מתחמים שיש בהם מינימום 8 יחידות דיור צמודות קרקע כעל מתחמים להתחדשות עירונית. תכנון אטרקטיבי של מתחמים אלה ימריץ את בעלי הנכסים לשתף פעולה". לבמברגר חשוב להבהיר שהתכנון יכלול, בדומה לנהוג במתחמי הבנייה הרוויה, הליך של שיתוף ציבור, ומימוש התוכניות יתאפשר רק בהסכמת בעלי הדירות. באיזה אחוז הסכמה מדובר? החוק כרגע לא נותן מענה.
"בעלי הווילות סירבו לדירה אחת בתמורה. בסוף הן קיבלו שלוש"
הכנסת הנושא לחוק ההסדרים יוכל לתת לו דחיפה משמעותית. פינוי בינוי של בתים צמודי קרקע לא התרחש אף פעם בישראל, אך עם זאת ישנם מקרים שבהם בתי הקרקע היו חלק ממתחם שיש לפנותו. אחד המקרים הללו הוא בראשון לציון, במתחם שבו אושרה כבר תוכנית מתאר, ועכשיו הפרויקט נמצא בהליכי אישור. עו"ד אלירן דדון, לשעבר שותף במשרד עו"ד גינדי כספי ושות' וכיום סמנכ"ל בחברת הנדל"ן גוהרי השקעות, מספר: "פינוי בינוי של בתי קרקע אמנם נכנס כעת למסגרת נורמטיבית של חוק, אך קיים כבר כיום באופן וולונטרי במקומות שונים בארץ. אני יכול לציין דוגמה של תוכנית לבינוי ופינוי של מתחם לבניית כ־200 דירות, שכולל בתוכו 10 צמודי קרקע בשכונת נחלת יהודה ב' בראשון לציון. צריך להבין שפינוי הווילות היה קריטי כי אמנם הן 5% מכלל הדירות לפינוי במתחם, אך השטח שעליו הן יושבות הוא כרבע מכלל המתחם".
לדבריו של דדון, מה שמאפשר את מימוש הפרויקט הוא הגדלת התמורה למפונים מצמודי הקרקע, שחלק ניכר מהשטח שעליהם הם בנויים ישמש לבינוי: "כשבאו והציעו להם דירת תמורה אחת, הם סירבו בתוקף, אך ברגע שההצעה השתפרה ל־3 דירות תמורה, העניינים החלו להתקדם. צריך לזכור שבדרך כלל בווילות הוותיקות הללו גרים אנשים מבוגרים, שהילדים שלהם כבר עזבו את הקן ואין להם צורך בבית ענק. בנוסף, לרוב מדובר במשפחות במצב סוציו־אקונומי נמוך יחסית וההוצאות על אחזקת הבית והמגרש גבוהות להן כיום. כך שעבור חלק מהן, לפחות, מדובר בהזדמנות ממשית לשפר את מצבן הכלכלי".
דדון מדגיש שיש צורך בחקיקה שתתמוך בכלכליות של המהלך: "מה שקורה בדרך כלל בהליכי חקיקה חדשים שיש להם השלכות כלכליות, זה שהמדינה לא סוגרת את הפינות עם כל הגופים המעורבים בתהליך. אנחנו מקווים שכל המערכת תתגייס למהלך ושלא יעשו את זה טלאי על טלאי.
"למשל, המדינה מבקשת לאפשר כעת ביצוע פרויקטים של פינוי בינוי בצמודי קרקע, אך היא לא נותנת את הדעת כראוי על התמורות העודפות שנדרשות במקרה כזה, ובכלל זה, את מערכת המסים שחלה בעסקה שכזו, כגון מע"מ על שירותי הבנייה, תשלום מס רכישה או מס שבח. כמו כן, רשות מקרקעי ישראל מצידה עשויה לדרוש מהדייר או היזם לשלם דמי היתר בשיעור של 31% בתוספת מע"מ מעליית הערך, וזאת בנוסף להיטל השבחה שממילא חל על היזם כאשר ידוע שרוב הרשויות לא פוטרות מהיטל השבחה את הפרויקטים. לקוּנות שכאלו בחקיקה עשויות לאיין את היוזמה לחלוטין. לכן, המדינה צריכה לקבוע מנגנונים עדכניים יותר שיאפשרו פטור ממס על תמורה ריאלית לצמוד קרקע שמתפנה, וכן לאפשר רכישת בעלות בצמודי קרקע שמתפנים בעלות סמלית, אם בכלל, אחרת לא נראה עסקאות. אם לא יפתרו את כל הסוגיות, היוזמה הזאת תישאר — כמו רבות אחרות — על הנייר בלבד".
לדבריו של דדון אין כרגע מענה לכל השאלות הפתוחות הללו. "מה שקורה תמיד זה שהמדינה מסמנת את ראש החץ, אבל אין לו גוף. מה הכוונה? המדינה מאפשרת עכשיו לעשות פינוי בינוי בצמודי קרקע, אבל היא לא פותרת את מס השבח שהיא תיקח על הדירה הנוספת. בעיניי, המדינה צריכה לתת את הדעת על התמורה ההגיונית לצמוד קרקע, נגיד 3 דירות, ומראש לפתור את הדייר מהמסים הנוספים".
גם עו"ד ישי איצקוביץ, ראש תחום נדל"ן במשרד עו"ד אגמון ושות', לא מתפעל מהיוזמה החדשה: "הפרק בחוק ההסדרים המתייחס לצמודי הקרקע הוא דוגמה לרעיון מבורך שיש בו כדי לקדם את ההתחדשות העירונית, אולם הביצוע שלו במסגרת התיקון בחקיקה הוא חלקי ביותר ועל כך יש להצטער.
"על פי הנוסח שאושר בממשלה במסגרת הצעת המחליטים ועל פי תזכיר החוק שהופץ על פיה בעניין זה, ניתן יהיה להכריז על מתחם הכולל 8 יחידות צמודי קרקע כמתחם לפינוי בינוי (ובלבד שהמכפיל עומד 5 יחידות חדשות לכל הפחות). כפועל יוצא מכך, המתחם יחסה תחת הוראות הפטורים בחוק מיסוי מקרקעין החלות במתחמים מוכרזים. יחד עם זאת, לא נערכו התיקונים וההתאמות הנדרשות בתקרות הפטור במסים השונים. המציאות מלמדת אותנו שהתמורה הניתנת לבעל דירה בבנייה רוויה שונה מהותית מהתמורה שאמורה להינתן לבעל יחידה צמודת קרקע המצטרף לפרויקט. לפיכך החלת תקרות הפטור רק בנסיבות של תמורה מתן דירה אחת בשטח של 120 מ"ר או בשטח הגדול ב־150% משטח הדירה הנוכחית, נותנת מענה חלקי ביותר".
"לשכונות צמודי קרקע יש תפקיד בחיים העירוניים. הן לא יכולות להיעלם"
על פי הערכות בשוק, תוכניות של פינוי בינוי בתים צמודי קרקע אינן רלבנטיות לכל יישוב. לדברי שמאי המקרקעין ארז כהן, "אני מניח שהתוכנית יכולה להתממש בעיקר באזורי הביקוש במרכז הארץ, מכפר סבא, הוד השרון ועד גדרה. זה יקרה באזורים של צמודי קרקע שגובלים, או צמודי דופן, לבנייה רוויה, למשל בשכונת ביצרון בתל אביב. מכפילי הציפוף יעמדו בטח על 1:7 וזה יהפוך את השכונה למשהו לגמרי אחר".
איצקוביץ' חוזר על הטענה שמדובר במהלך חלקי לגמרי שאין לו היתכנות בשטח: "משרד האוצר לא ביצע את ההתאמות הנדרשות על מנת שכוונת המחוקק להרחיב את מתחמי ההתחדשות העירונית תמומש וההטבות המיסוייות שרצו להחיל, יהיו פרקטיות ורלוונטיות. יתר על כן, החלה באופן חלקי של ההרחבה למתחמים הכוללים צמודי קרקע נכונה גם לאור העובדה שחוק פינוי בינוי, שמכוחו ניתן לנקוט בהליכים כנגד סרבנים, חל כיום רק בתים משותפים הכוללים 4 דירות לפחות. מנגד, יחידה צמודת קרקע מוגדרת בתיקון, כדירה הבנויה על מגרש המיועד לבנייה של עד 4 יחידות לדונם. אמנם בתזכיר החוק שהופץ, ההסתייגות הופיעה בהחלטת הממשלה בדבר אי־החלת הוראות חוק פינוי בינוי על מתחמים אלו, אך כאמור הוראות חוק פינוי בינוי לא מאפשרת נקיטה בהליכים בנסיבות אלו. כך, בפועל, תידרש הסמכה של כל בעלי הזכויות ביחידות צמודות הקרקע לקראת פרויקט של פינוי בינוי. בהקשר זה ייתכן ותתעורר שאלה בנסיבות שבהן קיימים מתחמים הכוללים מבנים בבנייה רווייה לצד מבנה צמוד קרקע. מתן זכות וטו למבנה צמוד הקרקע אינו סביר, בפרט בנסיבות שבהן מדובר במבנה בודד או ששיעורו נמוך ביחס ליתרת היחידות הבניות במתחם".
במשרד האוצר אמרו לפניית מגזין "כלכליסט" כי מבדיקה שנעשתה לפי נתוני המרכז למיפוי ישראל (מפ"י), עולה כי שטח הבתים צמודי הקרקע בחולון עומד על כ־27% מכלל שטח הבנייה למגורים בעיר. ברעננה לעומת זאת, מדובר ב־42.6% מכלל שטח הבנייה למגורים בעיר. לדברי האוצר, הנתונים האלה תומכים לכאורה בצורך בשינוי היחס בין בנייה רוויה ובנייה צמודת קרקע באזורי הביקוש. עוד נמסר כי "שינוי החקיקה מהווה צעד ראשון בדרך להגשמת היעד הממשלתי של התחדשות מתחמים צמודי קרקע. משרד האוצר ימשיך לפעול, בשיתוף פעולה עם משרדי הממשלה, לעידוד הגברת היצע יחידות הדיור באזורי ביקוש בכלל, ובתחום זה בפרט".
מתכננת הערים תמי גבריאלי, העומדת גם בראש איגוד המתכננים, לא פוסלת את רעיון ההתחדשות העירונית בשכונות צמודי קרקע אך מעלה ספק לגבי אופן קידום המהלך: "יכול להיות שיש מקומות שבהם פינוי בינוי של צמודי קרקע הוא נכון. מצד שני, זה אבסורד בעיניי להכניס תהליכים תכנוניים לחוק ההסדרים ולחוק בכלל. זה יכול לעשות כאוס מטורף בשכונות שלמות, בדומה למה שעשתה תמ"א 38. צריך לעשות תוכנית שתבדוק איך מצופפים אזורים כאלה. יש אזורים של צמודי קרקע שבהם מאפשרים לחלק את המגרשים, אבל בתנאים מאוד מוגדרים, שעומדים בקריטריונים של סביבה, שטחי ציבור ועוד".
גבריאלי מעלה סוגיה נוספת והיא שקידום תוכניות מסוג זה עלולות להעלים מהנוף את צמודי הקרקע. גבריאלי מדגישה שיש צורך בתמהיל מגוון של טיפוסי דיור בתוך כל עיר: "לשכונות צמודי הקרקע יש תפקיד חשוב גם בערים הגדולות וגם בפריפריה, כחלק מהמגוון של העיר. למשל, שכונת המייסדים בקרית מלאכי זו השכונה שבה האוכלוסייה החזקה של העיר רוצה לגור. אם אנחנו לא משאירים את המגוון, איזה איכות חיים כללית תהיה בעיר?".
גם מתכנני הערים מטילים ספקות במהלך. מהנדס העיר חולון, אדריכל אביעד מור, מצהיר שעירו תתנגד לכפיית התחדשות עירונית בצמודי הקרקע בעירו: "תוכניות ההתחדשות העירונית שלנו מדברות על כושר נשיאה גבוה מאוד, של 40 יח"ד בדונם במתחמי בנייה רוויה. אין שום סיבה לבוא ולהפר מרחבים של בנייה צמודת קרקע, שגם הם נדרשים לעיר. זה נכון שיש לנו יעדים של גידול אוכלוסייה, אבל זה לא אומר שצריך לשפוך את התינוק עם המים. מגוון של צורות מגורים זה כלל בסיסי בתכנון". בעיריית רמת גן אף היו נחרצים מכך: "ברמת גן של השנים האחרונות, ובפרט לאחר אישור תוכנית המתאר החדשה, אין סיכוי שהעירייה תתן יד לפגיעה באופי ובציביון של השכונות המבוססות על בנייה של צמודי קרקע", אמרו.