"הנזק של ההפיכה המשטרית כבר נעשה, אנשים איבדו את האמון בישראל"

פרופ’ ישי יפה (60)

תפקיד: פרופסור למימון בבית הספר למינהל עסקים באוניברסיטה העברית

השכלה: דוקטורט בכלכלה מאוניברסיטת הרווארד

תפקידים קודמים: לשעבר דקאן בית הספר למינהל עסקים באוניברסיטה העברית. יועץ לקרן המטבע הבינלאומית, בנק ישראל ורשות ניירות ערך. יו"ר הוועדה לרפורמה בדמי הניהול בפנסיה בישראל (“ועדת יפה”). לימד בעבר באוקספורד ובמונטריאול

מצב משפחתי: נשוי לרונית ואב לשניים – בן 28 ובת 23

מגורים: מודיעין־מכבים־רעות

"דמיינו עיר שחצויה בין מקסיקו לבין ארה"ב", מבקש פרופ’ ישי יפה. "בשני חצאיה גרים אנשים שזהים בתרבותם, בגיאוגרפיה שלהם, באוצרות הטבע שלהם – הכל אותו דבר, להוציא את העניין שאלה שגרים בצד של ארה"ב עשירים פי כמה וכמה בכל המובנים מהדומים להם שגרים במקסיקו".

לא מדובר בניסוי מחשבתי אלא בעיר אמיתית - נוגלס, והבקשה מופנית אל חברי ועדת הכספים בכנסת בראשות משה גפני, שהתכנסו בפברואר האחרון לדיון על השלכות הרפורמה המשפטית על הכלכלה הישראלית.

"דורות מתווכחים מה מסביר צמיחה כלכלית", אמר פרופ’ יפה לחברי הכנסת. "וב־30 השנים האחרונות התבססה האמירה שמה שבסוף מבדיל בין ארה”ב למקסיקו, בין צפון אמריקה לדרום אמריקה, בין דרום קוריאה לצפון קוריאה - אלו המוסדות".

זו לא הייתה הפעם הראשונה, וגם לא האחרונה, שהטיעון הזה הוצג בתקופה האחרונה: מאז הכרזתו של שר המשפטים יריב לוין על מה שכינה רפורמה משפטית, הטיעון שקושר בין פגיעה בעצמאות מוסדות לפגיעה כלכלית הועלה על ידי בכירי הכלכלנים בארץ ובעולם. נגיד בנק ישראל, אמיר ירון, הצהיר, כי "קיומם של מוסדות חזקים ועצמאיים הוא חיוני ליציבותו ולשגשוגו של המשק לאורך זמן". גם הכלכלנית הראשית במשרד האוצר, שירה גרינברג, הזהירה, כי "במחקרים בספרות הכלכלית נמצא קשר בין חוזק ועצמאות מוסדות המדינה לבין צמיחה כלכלית". המסר הדהד גם בהצהרה שעליה חתמו 55 כלכלנים בכירים בעולם, באזהרותיהן של סוכנויות דירוג האשראי ושל ה־OECD, וכן במכתב שעליו חתמו 270 כלכלנים בארץ, בהם פרופ’ יפה, שאף סייע בהפצתו. במכתב נאמר כי "קיומו של כוח פוליטי רב בידי הקבוצה השלטת, בלא איזונים ובלמים חזקים, הוא גורם עיקרי לנחשלות כלכלית".

"כלכליסט" שוחח עם פרופ’ יפה, מהכלכלנים הבכירים בארץ, שתחומי התמחותו עוסקים בהיסטוריה כלכלית, כלכלה פיננסית וכלכלות מזרח אסיה, כדי להבין כיצד הפגיעה בעצמאות המוסדות בעקבות הרפורמה המשפטית עלולה להפוך את ישראל למדינה נחשלת.

נתחיל מההתחלה. על מה אנחנו מדברים כשאנחנו מדברים על כלכלה מוסדית?

"הרבה מאוד שנים, אולי בכלל מאז שהכלכלה קיימת כמדע, השאלה המרכזית שאנחנו מנסים לענות עליה היא למה במדינות מסוימות רמת החיים שונה באופן דרמטי מבמדינות אחרות? התווכחנו על זה באלף וריאציות שונות: האם זו גיאוגרפיה? האם אלו אוצרות טבע? האם זה אקלים? האם זה משהו תרבותי? כל התיאוריות האלו לא הצליחו להסביר הבדלים על פני זמן.

"הדוגמה של נוגלס, העיר החצויה בגבול מקסיקו־ארה"ב, שלקוחה מהספר ‘Why Nations Fail’, היא כמעט ניסוי מעבדה. מה יכול להסביר הבדלים כל כך דרמטיים בין שני מקומות כל כך דומים? ויש דוגמאות רבות: עד מלחמת קוריאה כמעט ולא היו הבדלים בין הצפון לדרום - התנאים הגיאוגרפיים, רמת התיעוש, התרבות, כולם היו דומים. אבל לאחר הפיצול הגורלות שלהם נפרדו ברמה כזו שבצפון בקושי יש מה לאכול, והדרום הפכה לאחת הכלכלות החשובות בעולם.

"אם אתה מציע לקחת את כל התשתית המוסדית ולעשות שורה של שינויים שפוגעים באחריות השלטונית, שעלולים לאיים על זכויות הקניין או שיש בהם פוטנציאל להגברת השחיתות, זה עלול לרסק את הכלכלה הישראלית"

"אז כמובן שעל שאלות היסטוריות כאלו רחבות קשה לענות עם סיבה אחת לפערים. אבל בעשורים האחרונים התבססה ההבנה, כשחלוץ המחקר בתחום הוא חתן פרס הנובל דאגלס נורת’ ואחריו הצטרפו גדולי הכלכלנים בדור הנוכחי כמו אסמגולו ושלייפר, שמה שמבדיל בין מדינות מוצלחות ולא מוצלחות אלו המוסדות".

למה הכוונה במוסדות?

"נורת' הגדיר מוסדות כחוקי המשחק, כמגבלות מעשה ידי אדם המעצבות אינטראקציה פוליטית, כלכלית וחברתית. המגבלות האלו הן זכויות קניין לדוגמה או הגנה מפני שחיתות, והן אמורות לאפשר מה שאנו מכנים ‘מגרש ישר’. האם אפשר להתחרות באופן שווה? האם אפשר לערער על האליטה הקיימת? מוסדות טובים מעניקים ודאות, מעודדים הקצאת משאבים יעילה, מאפשרים שירות ציבורי איכותי, מחויבות למדינה (שתמנע בריחת מוחות) והחלפת מנהיגים שלא מתפקדים היטב. במשך השנים הפרדיגמה הזו צברה הרבה תימוכין אמפיריים".

המחאה נגד ההפיכה המשטרית | צילום: דנה קופל

אילו תימוכין למשל?

"אנחנו רואים מתאם ברור בין הגבלות על השלטון, ביקורת שיפוטית וזכויות קניין לבין תוצר לנפש, וקשר בין מגבלות מוסדיות על שרירות השלטון, כלומר תהליכי דמוקרטיזציה, לצמיחה כלכלית. הצטברה מסה של עדויות אמפיריות במתודולוגיות שונות שמצאו קשר סיבתי ברור בין מוסדות לצמיחה כלכלית, ולא רק מתאמים".

ועד כמה הטענה הזו בקונצנזוס?

"כלכלנים, בדומה לחברי כנסת, אוהבים להתווכח. יש מעט דברים שהם מסכימים עליהם, וזה אחד מהם. אנחנו בטוחים שזה מסביר את הפער העמוק בין מדינות מפותחות למדינות מתפתחות. יש ניואנסים על הטיעון ודיון על איך המנגנון הזה בדיוק עובד. פעם חשבו שזו בעיקר המחויבות של השלטון לזכויות הקניין שמביאה לכך שעלות גיוס ההון יורדת. היום אנחנו מבינים שזה כנראה לא המנגנון היחיד.

"ממשלת סין עושה הרבה מאמצים לשכנע אנשים שהיא לא תפגע בזכויות הקניין שלהם, אף שאין חירויות פוליטיות במדינה. ועדיין, לא הייתי מרגיש בנוח ללכת לבית משפט בסין לתבוע את הממשלה או חברה בבעלות ממשלתית. ללא שינוי מוסדי משמעותי, סין לעולם לא תסגור את הפער הכלכלי מארה"ב. בלי מוסדות שיבטיחו את זכויות הקניין ומגרש משחקים ישר, אף אחד לא ירצה להשקיע, לעבוד, להחזיק את החסכונות שלו במדינה. זה בקונצנזוס".

אני מניח שזה מתבטא גם במכתב האזהרה שעליו חתמו 270 כלכלנים.

"ב־30 השנים שאני במקצוע אני לא זוכר שהייתה כזו הסכמה בין כלכלנים. זו הסכמה על משמעות המהלך בכללותו - על שחרור השלטון מחלק גדול מהביקורת שיש עליו. חשוב לומר שזה לאו דווקא שהמנגנון הנוכחי הוא אידיאלי ושאין דברים שדורשים תיקון, אבל היום אם המדינה תפגע בזכויותיך או תפעל בשרירות לב, יש לך לאן לפנות. לא תמצא כלכלן שיגיד שאפשר לקיים משק משגשג בלי זה".

ומה בנוגע לטענה שככלכלנים, אין לאמירה שלכם תוקף מקצועי מכיוון שמדובר ברפורמה משפטית?

"לכלכלה כדיסציפלינה אין מה להגיד על הפרטים של הרכב הוועדה לבחירת שופטים או האם פסקת ההתגברות צריכה להיות ברוב של 65 או 70 חברי כנסת. יש לנו מה להגיד על Accountability, כלומר אחריותיות של השלטון כלפי אזרחיו, שבלעדיה זכויות הקניין לא מובטחות ולכן אף אחד לא ירצה לעשות עסקים, והשחיתות תגבר. שחיתות פוגעת בצמיחה הכלכלית, את זה אנחנו יודעים כדיסציפלינה. וכל זה תוצאה בלתי נמנעת של המהלך, לא משנה מה כוונות הממשלה.

“אם אתה מציע לקחת את כל התשתית המוסדית ולעשות בבת אחת שורה של שינויים שפוגעים באחריות השלטונית, שעלולים לאיים על זכויות הקניין או שיש בהם פוטנציאל להגברת השחיתות, על זה יש קונצנזוס שזה עלול בטווח הארוך לרסק את הכלכלה הישראלית".

הדיון בראשות יו”ר ועדת הכספים משה גפני הסתיים בסיכום של גפני שלפיו הרפורמה לא מזיקה לכלכלה.

"בדיון הזה כל הגורמים המקצועיים אמרו ששתיים ועוד שתיים שווים לארבע. גפני התעקש שהם שווים לחמש. הוא יכול היה לומר שהוא רוצה להחליש את כל מנגנוני הבקרה וליצור כאן מדינת הלכה או מדינה אחרת מתוך עולם הערכים שלו, ושהוא מוכן לשלם את המחיר הנדרש. זה משפט עם היגיון פנימי ולוגיקה. אבל לומר שהפגיעה במוסדות לא תביא לשום מחיר כלכלי זה חסר כל היגיון. במובן הזה הכלכלה היא מדע עם אמירה ברורה. בטורקיה, אגב, ניסו להתנהג כאילו ששתיים ועוד שתיים שווים לחמש וזה הוביל לקטסטרופה כלכלית".

שר האוצר אמר שבתוך כמה חודשים יבינו שהרפורמה בכלל מחזקת את הדמוקרטיה כך שלא יהיה נזק לטווח ארוך.

"הבעיה היא שמי שמקדם את הרפורמה לא יכול לומר את זה באופן אחריותי. אם אתה עושה את כל הצעדים האלה בבת אחת ובלי דיון אמיתי, אתה יוצר תחושה ששום דבר כבר לא בטוח. הממשלה יכולה להגיד כמה שהיא רוצה שהיא לא התכוונה לפגיעה בזכויות הקניין אלא רק לכך שבג"ץ לא יתערב למשל בבנייה בהתנחלויות או בגיוס חרדים. אבל מאוד קשה להעביר מסר כזה לעולם. למה שיסמכו על החלטות הממשלה הנוכחית וכל ממשלה עתידית? ממשלת ישראל הוכיחה במעשיה שהיא לא מחויבת ב־100% לכך שהשלטון יהיה אחריותי לציבור באמצעות בתי המשפט".

משווים אותנו הרבה לפולין והונגריה.

"ההשוואות להונגריה ופולין הן דוגמאות טיפה שחוקות, ויש הבדלים גם באופי הכלכלות הללו מישראל שהופכים את המצב אצלנו לחמור יותר: מדובר בכלכלות מסורתיות יחסית שמתמקדות בתעשייה ובחקלאות. הן לא מסתמכות באותה רמה כמו ישראל על ההייטק, שתלוי בהשקעות זרות. בנוסף, השתייכותן לאיחוד האירופי מהווה גורם מרסן. אבל בהחלט אפשר ללמוד מכך שבעקבות החלשות המוסדות, הן לא מצליחות לסגור את הפער ממערב אירופה ברמת החיים. בישראל זה יכול להיות עוד יותר חמור: לקח לנו המון זמן לבנות אמון, אין לנו את האיחוד האירופי, אנחנו תלויים יותר בהשקעות, ובפולין והונגריה אגב הצעירים נוטים להיות ליברליים יותר, ואצלנו פחות".

אתה אומר שהמצב של ישראל גרוע במיוחד מפני שאנחנו לא מדינה שיש לה עשרות שנים של יציבות מוסדית ואמון בה?

"לבנות אמון זה משהו שלוקח המון זמן. בשנות השמונים עוד היינו מדינה מתפתחת שסבלה מהיפר־אינפלציה. ולפני כן, בזמן שלטון מפא"י, אם לא היו לך קשרים, היית מאוד מתקשה בעשיית עסקים. אפשר לראות את אמצע שנות השמונים כנקודת מפנה בעיצוב המוסדות שלנו, עם תוכנית הייצוב, העצמאות של בנק ישראל והמחויבות לאינפלציה נמוכה, ואחרי זה הפתיחה לתנועות הון חופשיות, שאפשרו זרימה אדירה של השקעות לארץ, ובפרט להייטק. ההשקעות האלו מממנות בריאות, ביטחון, חינוך, תשתיות, והן לא קורות ללא מוסדות טובים. כל הדברים האלה נבנו בהדרגה עד לעשור־עשור וחצי האחרונים, שבהם ישראל נהנית מרמת אמון גבוהה יחסית. עכשיו רק הדיבורים על חזרה אחורה מספיקים בשביל לפגוע באותה רמת אמון.

"צריך להתאמץ בשביל למצוא דוגמה למדינות שנסוגו ככה ממצב של מדינה מפותחת עם מוסדות מפותחים, מערכת משפט עצמאית וכלכלה משגשגת. גם באיטליה, למשל, שבה עלה עכשיו הימין הקיצוני לשלטון, מאוד נזהרים לא לעשות צעדים שיפגעו באמון בהם. מה שקורה עכשיו הוא מאוד דרמטי".

סינגפור לא מאתגרת את פרדיגמת המוסדות?

"סינגפור היא לא דמוקרטיה מערבית מבחינת חירויות הפרט אבל היא מחויבת באופן קיצוני לזכויות הקניין. מראשיתה, אף שאינה דמוקרטיה ליברלית, היא יצרה מוסדות של מחויבות לאפס שחיתות וזכויות קניין ללא פשרות, במעין גישת Benevolent Dictator. היא היוצאת היחידה מן הכלל".

"אם אנשים פרודוקטיביים לא ירצו לחיות פה או אם אנשים יהססו להשקיע כאן, יהיה מאוד קשה להחזיר את השד בחזרה לבקבוק ולהגיד ’אה, בעצם לא התכוונו לזה. אנחנו מחויבים עכשיו לגמרי לקיומם של מוסדות עצמאיים’"

ומה לגבי הטענה שהמזהירים הם "שורפי אסמים", שאלו האזהרות עצמן ולא הרפורמה שמייצרות את הנזק?

"יש השפעה מסוימת לאמירות של מאות כלכלנים, ומן הסתם המטרה הייתה לגרום למקבלי ההחלטות לחשוב פעמיים על המחיר הכבד. אבל המחשבה שלולא האזהרות המצב היה שונה זו מחשבה אווילית. למשקיעים זרים ולאנליסטים בסוכנויות דירוג יש מתודולוגיות משלהם, והם לא צריכים איתות פנימי או שמישהו יגיד להם שמשהו בעייתי קורה. בנוסף, אם תהיה פה עכשיו קטסטרופה כלכלית רק בגלל האזהרות מהרפורמה, אז ייווצר ארביטראז' ויהיו כאן מחירי מציאה שימשכו בחזרה את ההשקעות”.

איך עצירת החקיקה משפיעה על המצב?

"הנזק כבר נעשה, במובן שאנשים איבדו את האמון בכך שיש במדינה מחויבות טוטלית למוסדות. לא משנה איך הסיפור ייגמר, כבר ברור שיש בישראל כוחות שלא מעוניינים במוסדות שמגבילים את השלטון, וזה מאוד מדאיג. העליות והירידות בבורסה או השינויים בשער השקל, זה לא העניין כאן. השאלה היא ההשפעה לטווח ארוך והחשש להיכנס לשיווי משקל שיהיה קשה לצאת ממנו במשך מאות שנים. אם אנשים פרודוקטיביים לא ירצו לחיות פה, כמו התהליך שקורה כעת בהונג קונג, או אם אנשים יהססו להשקיע כאן, יהיה קשה מאוד להחזיר את השד בחזרה לבקבוק ולהגיד ‘אה, בעצם לא התכוונו לזה. אנחנו מחויבים עכשיו לגמרי לקיומם של מוסדות עצמאיים’".