הרגולטור בקושי אוכף, הקנסות מגוחכים - והישראלים ממשיכים לשלם בבריאות על זיהום האוויר

בכל שנה מתים 2,500 ישראלים בשל זיהום אוויר קטלני ברחבי הארץ. זו הערכת חסר המבוססת על השפעת מזהם אחד בלבד, כאשר רק לאחרונה הזהיר ארגון ה־OECD כי רוב הישראלים חשופים לזיהום אוויר כבד, הרבה מעל לגבול המומלץ על ידי ארגון הבריאות העולמי.

אלא שמדו"ח חמור ומדאיג במיוחד של מבקר המדינה שהתפרסם אתמול עולה שהמשרד להגנת הסביבה לא נוקט ביד קשה כלפי המזהמים, ולא נמנע מלתקן ליקויים חמורים הידועים כבר שנים, בזמן שבריאות האזרחים מצויה בסיכון גובר והמפגעים הסביבתיים מתעצמים.

במדינה קטנה, צפופה ועמוסת תשתיות ומפעלים מקצה לקצה, פיקוח הדוק הוא הכרחי לשם שמירה על בריאות הציבור. אך ליקויים שמצא המבקר במערך האכיפה של המשרד להגנת הסביבה והעיר בנוגע אליהם כבר ב־2019 כלל לא טופלו אלא החמירו מאוד. למעשה, מתוך שורה של ליקויים קשים, רק אחד תוקן באופן מלא.

בין השנים 2018־2021 מספר הביקורות שערך המשרד להגנת הסביבה במפעלים ירד בכ־44%, בעוד ששיעור המפגעים הסביבתיים המהותיים שבגינם לא ננקטו פעולות אכיפה עומד על 60% (לעומת 49% בדוח הקודם). מאז הביקורת האחרונה, הסיכונים הסביבתיים הלכו וגברו ומספר החוקים שעל יישומם אחראי המשרד להגנת הסביבה גדל ב־250%. אלא שכוח אדם דל מאוד מוקצה לפיקוח ואכיפה: רק 9 תקנים מאוישים, מתוך 16 שאושרו ב־2017.

עוד לפני תקופת הקורונה הלכה ופחתה האכיפה. אותה מגמה המשיכה גם ב־2021, בכל הארץ. מהנתונים עולה כי הירידה החדה ביותר נרשמה במחוז צפון, שם נמצאים מפעלי בזן הפטרוכימיים - ירידה בשיעור של כ־75% בשנים 2018 עד 2021; אחריו מחוז ירושלים עם ירידה של 55%; ואחריו מחוזות דרום ומרכז עם ירידה של 43% ו־42% בהתאמה.

על אף הירידה הכוללת במספר הביקורים של המשרד להגנת הסביבה במפעלים המזהמים, בביקורת המעקב עלה ששיעור המפגעים המתועדים בשנים 2013 עד 2021 גדל ב־137%. למשרד להגנת הסביבה כלל אין "תורת אכיפה" מסודרת, נושא שנזנח על שולחנו כבר משנת 2003.

במשך השבוע החולף, היו עסוקים במשרד להגנת הסביבה בקידום מואץ של חוק האקלים לאחר יותר משנתיים של עבודה עליו. זהו חוק העוסק באופן ניכר בסמכויות המצויות במשרדים אחרים, במטרה להפחית את פליטות גזי החממה של ישראל ולהיערך להתמודדות עם נזקי משבר האקלים. אלא שלפי דו"ח המבקר, נראה שדווקא תחום הנמצא באחריות המשרד וקשור קשר הדוק לבריאות הציבור וליכולת להפחית זיהום אוויר היום, נזנח כבר שנים.

לפי נתוני המשרד להגנת הסביבה אזרחי ישראל עצמם נושאים בנטל הכלכלי של הנזקים הסביבתיים. ב־2021 נאמדו נזקי הפליטות לאוויר (מזהמים וגזי חממה), ב־31 מיליארד שקל. במשרד מרבים לחזור על המשפט "המזהם ישלם", המבטא את עקרונות חוק אוויר נקי, לפיו מי שמזהם את הסביבה צריך לשאת בנטל כלכלי כבד.

אלא שמאז שנת 2018 ועד יוני 2022, כ־70% מכלל המפגעים המדווחים המתועדים כלל אינם עוברים הליך אכיפה מינהלי או פלילי - עלייה של 11% מאז הדו"ח הקודם. רק ב־3.2% מהמפגעים החמורים ביותר, השתמשו מחוזות המשרד בצו סגירה מנהלי - אמצעי האכיפה המחמיר ביותר, שממנו הם נמנעים כמעט לחלוטין.

מבקר המדינה סקר באופן כמותי רחב את הביקורות שמבצע המשרד להגנת הסביבה במפעלים ברחבי הארץ. בדו"ח אין נתונים באשר לביקורות שביצע המשרד במפעלים המזהמים בישראל, ולכן בדק "כלכליסט" את השימוש בכלי אכיפתי אחד של המשרד להגנת הסביבה בשנתיים האחרונות - בדיקות פתע בחלק מהמפעלים המזהמים בישראל. לבדיקות פתע חשיבות רבה, שכן הן לא מאפשרות למפעלים להיערך לבדיקה ובפעמים רבות באופן זה מתגלות הפרות חמורות.

גם במקרה זה, מצטיירת תמונה של מיעוט בדיקות. כך למשל במפעל המלט נשר שברמלה בוצעה ב־2022 בדיקת פתע אחת בלבד וב־2021 שתי בדיקות. במפעל כרמל אוליפינים מבית בזן התבצעה בדיקת פתע אחת ב-2022 לעומת 9 ב־2021. ברותם אמפרט שבשליטת איש העסקים עידן עופר בוצעו 9 בדיקות ב־2022 לעומת 26 ב־2021, ובפז בית זיקוק באשדוד 5 בדיקות בלבד ב־2022.

אף שמפגעים סביבתיים מצויים בכלל הארץ, לא בכל האזורים נעשית האכיפה באופן שוויוני. בכל מחוזות הארץ נתוני האכיפה נמוכים, אך יש מי שנתון לסיכונים גדולים יותר: בדרום ובמרכז ההתראות או השימועים למזהמים ירדו בעשרות אחוזים. כך למשל במחוז דרום נרשמה ירידה של 58% במספר השימועים ובמחוז המרכז ירידה של 31%, בעוד שבחיפה ובירושלים האכיפה המנהלית השתפרה. מהנתונים מסתמנת מגמה של הפקת צווים בעיקר כנגד מפגעים חזותיים גלויים (שאינם דורשים מומחיות מדעית־טכנולוגית), ועל פניו הם קלים יותר לאכיפה.

למרות שהעולם מתקדם לשימוש בכלי בינה מלאכותית מתוחכמים, במשרד להגנת הסביבה האכיפה מתועדת באופן לוקה, אם בכלל. לא כל הביקורות מתועדות במערכת, בעיקר במחוזות דרום ומרכז. מפגעים בתחומים כמו פסולת, אסבסט, שפכים והדברה כלל אינם מתועדים. כיוון שהמחוזות אינם מתעדים כראוי, מסד הנתונים הלאומי בעניין חסר ומספק תמונה חלקית של מצב המפגעים הסביבתיים. כך גם הנהלת המשרד אינה יודעת כיצד להעניק עדיפות לפעולות האכיפה בצורה מושכלת.

כוח האדם המועט בתחום האכיפה קורס תחת המטלות הרבות. במחוז מרכז אין תקן לתחומי האסבסט, זיהום אוויר מתחבורה, חירום ושלטון מקומי. בשל העומס הרב, הרכזים המקצועיים במחוזות עוסקים ברגולציה שלגביה מציבה הנהלת המשרד יעדים, ותחום הפיקוח והאכיפה נזנח.

במסגרת חוק ההסדרים דנה הכנסת ברפורמה ברישוי שעל פיה יתנו הקלות למזהמים (בין היתר איחוד היתרים והארכת תוקפם), וכעת מבקר המדינה מזהיר: כניסתה לתוקף של רפורמת הרישוי צפויה להחמיר את המצב, בשל תוספת 46 תקנים לרגולציה בלבד, ללא הגדלה מקבילה של התקנים לאכיפה.

המשטרה הירוקה היא הזרוע העיקרית של המשרד להגנת הסביבה הישראלי בתחום האכיפה הפלילית, הפיקוח וההרתעה. התחומים שתחת אחריותה התרחבו בעשור האחרון, וכך גם האתגרים. בזמן שישראל גדלה ביותר ממיליון איש מ־2015 והמפגעים הסביבתיים גדלו ב־58%, התקנים שהוקצו למשטרה הירוקה בשנים 2015 עד 2022 לא אוישו במלואם (בשיעורים שנעים בין כ־20% לכ־15%)ותקינת המפקחים במשטרה הירוקה קטנה בשנים אלה בתקן (מ-53 ל-52).

אף שהמשטרה הירוקה עוסקת בנושאים סבוכים מאוד, למעטים מעובדיה השכלה בתחומים המדעיים הרלוונטיים, ותנאי הסף לקבלה לתפקיד הוא השכלה תיכונית, בניגוד לגופים אחרים המבצעים חקירות סבוכות דוגמת רשות ניירות ערך או רשות התחרות.

גם כאשר המשרד להגנת הסביבה פועל לאכיפת החוק ופונה לחקירה פלילית נגד מזהמים, הוא עושה זאת באופן דל: ב־2021 חלה ירידה של 56% - 39 לעומת 69 - במספר תיקי החקירה שפתחה המשטרה הירוקה בהשוואה ל־2020, המספר הקטן ביותר של תיקים שנפתחו בעשור האחרון.

גם כשאכיפה כבר נעשית, היא מנותבת למחלקות משפטיות שיעילותן מוטלת בספק. בניגוד לגופים מקצועיים העוסקים באכיפה פלילית כמו רשות התחרות וניירות ערך בעלות של 6.5 מיליון שקל משנת 2018 ועד סיום הבדיקה. מספר התיקים שגורמי החקירה מעבירים ללשכה המשפטית ירד בשיעור של 35% בשנים 2020־2022, אך מספר התיקים אשר ממתינים לבירור דין או הכרעה באשר להגשת כתב אישום, גדל בשנים 2014־2022 ב־336%. כל תובעי המשרד להגנת הסביבה, 11 במספר, הם תובעים חיצוניים המונחים על ידי הלשכה המשפטית במשרד. הטיפול בתיקים נמשך זמן רב, ויכול להגיע לכדי שנתיים וחצי.

פרופ׳ אורן פרז, משפטן וראש בית הספר לקיימות וסביבה באוניברסיטת בר אילן מסביר עד כמה הפרטת המערך המשפטי של המשרד להגנת הסביבה פוגעת בציבור: "דו"ח המבקר מראה שכל המערכת הזו של מיקור חוץ של התביעה הפלילית, לא עובדת וצריך להפסיק אותה מידית. אם ברשות ההגבלים העסקיים ורשות ני״ע יש כוח אדם ייעודי של משפטנים עובדי מדינה, אין סיבה שבמשרד שעוסק בחיי אדם - זה יתנהל אחרת. ללא אכיפה נאותה של זיהום אוויר וזיהום מים, אנשים מתים. אם לא עושים אכיפה בתחומים שנוגעים לתחרות, אנשים משלמים עוד קצת על קוטג׳.

"הוצאה של התיקים לעורכי דין חיצוניים יוצרת מצב של היעדר זיכרון ארגוני. עורכי הדין החיצוניים מתחלפים כל הזמן, וזה משפיע מאוד על המקצועיות ומשך הטיפול בתיקים ויוצר צוואר בקבוק שסותם את מערכת האכיפה הפלילית. אם איכות הייצוג המשפטי נמוכה, ודאי שקשה למשרד להתמודד מול מזהמים גדולים שיכולים להעסיק עורכי דין מהשורה הראשונה".

מבקר המדינה עוסק בהיבטי הפיקוח השונים, אך אינו מתייחס להשפעת העיצומים הכספיים אותם מטיל המשרד להגנת הסביבהבמקרה שהוא מעדיף זאת על פני נקיטה בהליכים פליליים ארוכים וסבוכים. אך לא בטוח שהעיצומים שמטיל המשרד מצליחים להרתיע את המזהמים. במיוחד שפעמים רבות מפחית המשרד את גובה העיצום המוטל על המזהמים בשיעור ניכר, שיכול להגיע לכדי 66% מגובה הקנס המקורי.

כך למשל, מבדיקת "כלכליסט" עולה שנשר תשלם השנה קנס של 6 מיליון שקלים על שורת הפרות סביבתיות, לאחר הנחה של 20%. לרותם אמפרט ניתנה בשנת 2020 הנחה של 20% על עיצום ושילמה כ־731 אלף שקלים על הפרת חוק אוויר נקי, וכך גם הוחלט להפחית ב־50% את העיצום שהוטל על חברת שברון ב־2021 לכדי 450 אלף שקל לאחר שהפסיקה באופן יזום את הפרת היתר הפליטה שלה. במקרים אחרים, קנסות נקודתיים המוטלים על הפרות הם נמוכים מאוד. כך למשל בשנת 2021 הוטל על קצא״א קנס בסך 6,000 ש״ח בשל פליטת פיח ממכלית שעגנה בנמל באילת.

עמית ברכה מנכ"ל אדם טבע ודין, אומר כי דו"ח המבקר מעיד על כך שיש צורך ברפורמה בתחום, ובחיזוק משמעותי של ההרתעה. "הדו"ח מחזק את התחושה הקשה שלפיה, בישראל אין מי שדואג לבריאותו כתוצאה מחשיפה לנזקים סביבתיים. חשוב לשים לב לכך שהמשרד להגנת הסביבה כמעט ולא נוקט לאורך השנים בהליכים פלילים ועונשיים כנגד התעשיה המזהמת ומעדיף להשתמש בעיצומים הכספיים ככלי הרתעה, למרות שאינו אפקטיבי. יש צורך בייצור הרתעה אישית כלפי מנהלים. ניתן לספור על אצבעות שתי ידיים את מספר המנהלים שהורשעו ברשלנות. גם לאחר שמוגש כתב אישום נגד מנהלים הם יוצאים ללא פגע בעסקאות טיעון מקילות".

מהמשרד להגנת הסביבה נמסר על הטענות העולות בכתבה: "המשרד פועל לפיקוח הדוק ואכיפה נוקשה מול מזהמים, במסגרת האמצעים וכוח האדם העומדים לרשותו. עצם קיום הפיקוח על ידי המשרד, הנוכחות במפעל והאפשרות שיתגלו הפרות — יוצרים תהליכי בדיקה עצמית, תיקון ליקויים ועמידה טובה יותר בדרישות. במקרה הצורך, תהליכי הפיקוח מובילים לאכיפה מנהלית או פלילית. בשל מורכבות והיקף התיקים, המשרד סבור כי נכון שההליכים הפליליים ינוהלו על ידי תביעה פנימית ולא על ידי תביעה חיצונית, ופועל בנושא מול הגורמים הרלוונטיים.

"הוצאת צו היא כלי אכיפתי של המשרד, ואינה מתאימה לכל מפגע. וחקירה פלילית במקרים מסוימים היא כלי ארוך ומסורבל. מתוך כוונה לייעל את ההליכים האכיפתיים ולקצרם, ברירת המחדל של המשרד מול מזהמים היא עיצומים כספיים. המשטרה הירוקה מתעלת את השימוש בהליכים הפליליים לטיפול בפשיעה סביבתית חמורה וסדרתית וביעדי פשיעה. עובדות אלו מבהירות את הירידה היחסית בכמות התיקים הפליליים. מצבת כוח האדם הדלה במשטרה הירוקה של החוקרים ומפקחי שטח מגבילה את יכולת הטיפול במפגעים. תת־תקינה זה נמשך שנים רבות ללא מענה, דבר הבא לידי ביטוי בדו"ח המבקר. משאבים אלו הכרחיים למשרד לצורך ביצוע משימותיו בתחום הפיקוח והאכיפה".