פיאסקו התחזיות של האוצר: פספוס של 60 מיליארד שקל

משרד האוצר פרסם היום (ג') את נתוני הכנסות המדינה מתחילת 2022, שלפיהם נכון לסוף עשרת החודשים הראשונים של השנה הכניסה קופת המדינה 393.3 מיליארדי שקל, שהם 99.1% מתחזית ההכנסות המקורית ל־2022 כולה. או במילים אחרות: לשנת 2022 נותרו עוד חודשיים (שהם כ־17% מהשנה), שבהן צפויים להיכנס כ־60 מיליארד שקל נוספים לקופה, שלא הובאו בחשבון בתחזית ההכנסות ל־2022.

תחזית ההכנסות של אגף הכלכלנית הראשית באוצר אכן עודכנה כמה פעמים השנה. לפי העדכון האחרון מיולי, הכנסות המדינה יסתכמו ב־457 מיליארד שקל, שהם 60 מיליארד שקל יותר מהתחזית המקורית, פספוס של 15%. המשמעות היא שתקציב המדינה ל־2022 תוכנן על בסיס צפי הכנסות נמוך בהרבה, ותכנון על בסיס תחזית כה לקויה מעלה שאלות עומק.

תחזית ההכנסות משפיעה בעקיפין ובמישרין על התקציב. למשל היא קובעת את יעד הגירעון. במקרה של 2022 ברור שיעד הגירעון היה משתנה דרמטית ונקבע על רמה נמוכה בהרבה מ־3.9%. גם מסגרת ההוצאה המותרת מושפעת כמובן מתחזית ההכנסות. אך חשוב מכך, תחזית ההכנסות מגבילה את היכולת של הממשלה להפחית מסים עד שהתחזית תעודכן בממשלה.

לאוצר עשויים להיות הסברים טובים לפספוס הנוכחי: בנובמבר אשתקד היו עדיין חששות מקורונה ומיתון עולמי. בנוסף, בנקודת הזמן ההיא תמונת האינפלציה לא היתה ברורה. כמו כן במבט לאחור הסבירו באוצר את ההכנסות הגבוהות בגאות בהייטק ובנדל"ן ובביקושים כבושים בגין הקורונה. אך מאידך במהלך השנה קרו אירועים שפעלו דווקא לצמצום ההכנסות, והופכים את השגיאה לחמורה יותר - הכוונה כמובן למלחמה באוקראינה ולתהליך העלאת הריבית שהיה אמור לפעול להקטנת תחזית ההכנסות.

זו לא השגיאה הראשונה של האוצר בנוגע לתחזית ההכנסות שלו. גם ב־2021 פספס האוצר את התחזית ב־26 מיליארד שקל, שהם 6.7%. במקרה של 2021 מדובר בשגיאה חריפה יותר שכן התחזית נבנתה אחרי שעברו למעלה משישה חודשים בתוך 2021, אך מאידך זו היתה תקופת קורונה והיתה אי ודאות. עם זאת, הטענה של בנק ישראל היא כי ב־2021 יש 29 מיליארד שקל שנגבו בגלל נסיבות ייחודיות, ובכך בעצם הבנק מאשש את התחזית המקורית של האוצר.

כשמסתכלים כמה שנים אחורה, רואים שהתחזיות של האוצר שגו מספר פעמים, אך הפעם מדובר בשגיאה הגדולה ביותר. ב־2019 ההכנסות בפועל היו נמוכות ב־2.6%, שהם 10 מיליארד. ב־2018 התחזית היתה מדויקת. ב־2017 ההכנסות בפועל היו גבוהות ב־3.8%, שהם 12.2 מיליארד שקל. מרבית השגיאות סבירות, אך השגיאות של השנתיים האחרונות הן חריפות ומטרידות.

באוצר דוחים את הביקורת ואומרים שהתחזיות נעשו לפי המודלים האקונומטריים המדויקים ביותר והיו המדויקות ביותר שניתן היה לחזות, וכי מתווה ההתאוששות מהקורונה הפתיע את כולם בכל העולם.

העובדה שהבנק המרכזי ומשרד האוצר שגו פעמיים באופן חריף בנוגע לתחזית הכנסות המדינה צריכה להדליק נורות אזהרה בחטיבות המחקר של הגופים הללו. זה נכון שהכלכלה העולמית דינמית, אך התחזיות צריכות להתכתב עם המציאות. אחת ההשלכות של התחזיות הלא מדויקות הללו היא אובדן האמון של השרים בפקידות המקצועית: השר ירגיש בנוח ללחוץ על הפקידות לייצר תחזית הכנסות נוחה יותר ובכך להגדיל את מגבלת ההוצאה.

אך השגיאות הללו מביאות גם לנזק נוסף: הן מטפחות את המיתוס של "עודפי גבייה" ויוצרות תפיסה פוליטית של "שיתוף הציבור בעודפי הגבייה". אלא שעודפי הגבייה הללו אינם אלא טעות חישובית של כלכלני הממשלה, וייתכן כי גם אם התחזית היתה עדכנית, ההוצאה התקציבית של הממשלה לא היתה גדלה, אלא היינו חוזרים לתוואי גירעון נמוך במהירות רבה יותר.

קשה לדעת בשלב זה אם תחזית ההכנסות של המדינה צריכה עדכון, או שאכן מדובר בשינויים חד־פעמיים. במקרה זה יש לאמץ את עמדת בנק ישראל, לפיה יש להיזהר עם ההכנסות הללו ולא להפוך אותן הוצאות שייכנסו לבסיס התקציב לעולמי עד. עם זאת, המצב שבו תחזיות ההכנסה של המדינה לא אמינות הוא מצב בעייתי מאוד, מקשה על תכנון תקציב אופטימלי, ופוגע באמון שבין הפקידים לפוליטיקאים.