איפור כבד מסתיר גירעון תקציבי נוסף של 40 מיליארד שקל

"הגירעון האמיתי בתקציב המדינה לשנת 2024 גדול בכ־40 מיליארד שקל מהגירעון המוצג בספר התקציב שהונח על שולחן הכנסת. כלומר, הגירעון האמיתי הוא כ־170 מיליארד שקל וקרוב ל־9% מהתוצר בשנת 2024. המשמעות היא שהיקף ההלוואות שתידרש ממשלת ישראל לגייס בשנה הקרובה גדול יותר ב־40 מיליארד שקל", כך טוען פרופ' מומי דהן, פרופסור מן המניין בבית הספר פדרמן למדיניות ציבורית וממשל באוניברסיטה העברית בירושלים, ומנהלו בין השנים 2014-2011.

דהן מדגיש כי "זה אחד התפקידים החשובים של המידע הגלום בגירעון: הוא אמור לספק מידע על היקף הגיוס הממשלתי הנדרש". דהן, שמשמש כחבר מועצה בביטוח הלאומי מאז 2020, ניתח את תקציב המדינה לשנת 2024 מאז פרסומו הרשמי לפני כמה שבועות ומצא שני מקורות שמסבירים את הפער שעליו הוא מדבר: הראשון, רישום מחוץ לתקציב של הוצאה תקציבית של 23 מיליארד בגין תשלום פיצויים למשקי בית ועסקים בעקבות נזקי רכוש ואובדן הכנסות הקשורים למלחמה (קרן פיצויים); והערכת חסר של כ־17 מיליארד בהוצאה נטו של הביטוח הלאומי, "סכום חסר תקדים" כהגדרתו.

כאמור, המקור הראשון הוא מה שמכונה "קרן פיצויים". לדברי דהן, ב־2007 ממשלת ישראל יצרה קרן חוץ תקציבית רישומית, שהכנסותיה מגיעים ממס רכוש ומס רכישה והם אמורים להיות המקור לתשלום פיצויים בגין נזקי מלחמה, הידועה בשם קרן פיצויים (מס רכוש). "ההיגיון הרישומי היה לצמצם את התנודות בגירעון התקציבי המוצג בספר התקציב על ידי הפחתה רישומית של ההכנסות ממס רכוש ומס רכישה, בסכום שמועבר לקרן פיצויים, ומנגד הפיצויים לא יירשמו כהוצאה במקרה של תשלום פיצויים בגין נזקי מלחמה" מסביר דהן. כלומר, הוצאות קרן הפיצויים לא נספרות לצורך גירעון אך כן נספרות לצורך חישוב החוב. אלא שלדבריו, "ניתן להפעיל קרן כזו לרכיבים רבים בתקציב. למשל, היקף האבטלה מושפע ממלחמה, ולכאורה היה מוצדק להקים קרן רישומית דומה. כמו שאנחנו מגלים לצערנו גם הוצאות הבריאות גדלות בתקופת מלחמה כדי לטפל בנפגעים הרבים. הקמת קרן רישומית לאבטלה או קרן בריאות ולכל הרכיבים שמושפעים מהמלחמה היתה מרוקנת מתוכן את תקציב המדינה", הוא אומר ל"כלכליסט".

דהן מוסיף ואומר כי דרך רישום זו מנוגדת לכללים בינלאומיים שעל פיהם מחשבת הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה (למ"ס) את הגירעון התקציבי הכולל. ולראייה: מד האוצר הציג לשנת 2023 גירעון בסך 4.2% תמ"ג, זאת בעוד התקרה המותרת המעודכנת לאותה שנה עמדה על 3.7% מהתמ"ג). אולם הלמ"ס פרסמה אומדן גירעון שונה וגבוה בהרבה של 5% תמ"ג. מדובר בפער של כמעט 15 מיליארד שקל לעומת הגירעון שהאוצר הציג. מדובר על סכום עתק ובעל משמעות אדירה מבחינת האמינות הפיסקאלית של הממשלה.

בתגובה לשאלת "כלכליסט" הסבירו בלמ"ס כי הרוב המוחלט של הפער מוסבר בהכללת קרן הפיצויים בחישוב הגירעון. "קרנות חוץ תקציביות הן חלק מהמגזר הממשלתי לפי ההגדרות של המדריכים הבין לאומיים ולכן יש לכלול את הפעילות שלהן בחישוב" מסרו בלמ"ס, וכך הם עשו בשנים עברו.

דהן - ששימש כמנהל תחום המאקרו במחלקת המחקר של בנק ישראל - סבור כי הרישום הבעייתי של קרן הפיצויים פוגע בשקיפות התקציב בשל הבדל בין עומק הגירעון שמופיע בתקציב המדינה לעומת הגירעון התקציבי לפי הלמ"ס. יתרה מזו, לדבריו, בשנים האחרונות קרן הפיצויים איבדה גם את ההצדקה "הקלושה" שהיתה לה כדבריו שכן "שרי האוצר הפעילו שיקול דעת (הנתון להם על פי חוק) וקבעו כי אין להעביר סכומי כסף לקרן בחמש מתוך שש השנים האחרונות. במילים אחרות, קרן הפיצויים הפכה כלי לאיפור הגירעון התקציבי. לא העבירו רישומית סכומי כסף לקרן כדי לייפות את הגירעון התקציבי" הוא קובע.

בדיקה של דהן על התפתחות הקרן מראה כי מאז 2017, רק ב־2021, בעת כהונתה של ממשלת השינוי של בנט ולפיד הופקד כסף בקרן, ובכל שאר השנים שבין 2018 ל־2023 - הממשלות בראשותו של בנימין נתניהו לא הפרישו לקרן אפילו לא שקל אחד. זאת, חרף העובדה שהיו עימותים והתרעות חמות על עימותים אפשריים עם חמאס וחיזבאללה. הסיבה לאי־ההפרשה ברורה: ההפרשות שמגיעות ממסי רכוש, כאמור, מהווים מקור הכנסה חשוב עבור הממשלה, והפרשה לקרן פיצויים משמעה הגדלת הגירעון. "השנה אבדה לחלוטין ההצדקה שלא לכלול את ההוצאה בגין פיצויים לצורך חישוב הגירעון התקציבי, אפילו אם נקבל את כל הטיעונים בעד קרן חוץ תקציבית כי ההוצאה בגין פיצויים בשנים 2024-2023 גדולה במיליארדי שקלים מיתרת הקרן. כלומר אפילו רישומית אין ממה לשלם" אומר דהן.

בשנת 2023 מימשה הממשלה כ־7.4 מיליארד שקל מהקרן - פי 27 מההוצאה הממוצעת הרב־שנתית מאז הקמת הקרן (כ־274 מיליון שקל) ולכן סוגיית רישום הקרן קפצה באופן בולט לעין עבור מי שטרח לעבור על מספרי התקציב המעודכנים לשנתיים 2024-2023. גם בשנת 2024 צפויה הוצאה משמעותית ביותר - של כ־23 מיליארד שקל - כאשר בקרן נותרו רק כ־10 מיליארד שקל. מכך נובע שיש צורך לגייס מיד כ־12 מיליארד שקל לצורך תשלום הפיצויים - ועדיין גיוס בסכום הזה יותיר את הקרן ריקה. מבחינה רעיונית, התשלומים מהקרן הם קצבה לכל דבר ועניין, אף שהאירוע הביטוחי שעומד מאחוריו אינו קצבת זקנה או קצבת אבטלה, שהן מוכרות יותר, אלא קצבה בגלל פגיעה מאירוע ביטחוני.

הטענה השנייה של דהן היא שמשרד האוצר סיפק הערכה נמוכה ב־17 מיליארד לעומת הביטוח הלאומי בכל הקשור להוצאה לקצבאות הצפויות ב־2024 - "וזו הסיבה השנייה לכך שהגירעון התקציבי האמיתי גדול יותר" מסביר דהן. חשוב להבהיר כבר עתה: מדובר בסוגייה שיש לה השלכות על הגירעון התקציבי אבל אין כל טענה של אף אחד מהגורמים - לא האוצר, לא הביטוח הלאומי ולא דהן - שיש אפשרות לאי תשלום קצבה כלשהי. כלומר, כלל אזרחי ישראל יקבלו את כל הקצבאות לפי דין. השאלה כאן היא איך הן ישפיעו על הגירעון.

לפי תקציב המדינה המתוקן לשנת 2024 תשלום החוב לביטוח הלאומי יעמוד על 18.2 מיליארד שקל ואילו המלווה מביטוח לאומי יעמוד על 17.3 מיליארד בלבד - גירעון משתמע של 878 מיליון שקל. לעומת זאת, לפי תקציב הביטוח הלאומי שאושר במהלך דצמבר 2023 על ידי שר האוצר בצלאל סמוטריץ' ושר העבודה יואב בן צור, צפוי גירעון תקציבי של יותר מ־13.6 מיליארד שקל, (פער של יותר מ־12 מיליארד שקל). "סביר לשער שמומחי הביטוח הלאומי יודעים טוב יותר להעריך את ההוצאות והכנסות של המוסד. אין תמריץ לאנשי ביטוח לאומי לספק הערכה מוגזמת של גירעון הביטוח הלאומי שכן הוא אינו מקבל יותר או פחות משאבים בעקבות כך", אומר דהן ששב מדגיש כי הקצבאות עליהן מופקד ביטוח לאומי ישולמו ללא תלות בהערכה זו והיא חשובה רק לעניין היקף הלוואות שממשלת ישראל תהיה חייבת לגייס, והעלויות הנלוות לכך. מהשיחות שערך "כלכליסט" הן עם אנשי אוצר והן עם אנשי הביטוח הלאומי עולה כי מדובר בפער באומדנים. באוצר סבורים כי האומדנים שסיפק הב"ל הם "מופרכים" כאשר בביטוח הלאומי כופרים בטענות אלו בתוקף ועומדים מאחוריהן. יתרה מזו, בביטוח הלאומי טוענים כי נתוני חודש ינואר שכבר התקבלו־עקביים לגמרי עם הערכות שלהם ולא של משרד האוצר.

והפער הזה, בין הגירעון המדווח לבין הגירעון הצפוי רחוק מלהיות קוריוז לדברי דהן: "הניסיון הישראלי מלמד שהצגה מאופרת של המצב התקציבי היא מסוכנת. לפני שני עשורים, בתקציב 2002, משרד האוצר ניפח את תחזית הצמיחה ונוצר מצג שווא של גירעון תקציבי נמוך, בעוד הגירעון האמיתי היה גדול בהרבה. ככל שהתבררה התמונה התקציבית האמיתית במהלך 2002, הציבור והמשקיעים איבדו אמון בממשלה ושער הדולר הרקיע עד ל־5 שקלים לדולר במאי 2002. היו אפילו ידיעות על קריסה אפשרית של בנק בישראל. אם חלילה יתברר לציבור שהגירעון האמיתי לשנת 2024 הוא גדול יותר ב־40 מיליארד שקל, התגובה של חברות הדירוג ושל המשקיעים עלולה לגבות מישראל מחיר כבד", אומר דהן ששימש ב־2001-1999 כיועץ כלכלי בכיר למנכ"ל משרד האוצר, אבי בן בסט. בעקבות ניפוח תחזית הצמיחה ב־2002 סוכנות הדירוג פיץ' איימה להוריד את דירוג האשראי של ישראל. פיץ' היא גם זו שהכניסה באוקטובר האחרון את דירוג האשראי של ישראל למעקב שלילי והיא צפויה להכריע אם להוריד את הדירוג כיום על רקע התפתחויות דומות בגירעון. "משום כך" מסכם דהן, "חשוב להציג את הגירעון האמיתי, ולעשות את ההתאמות התקציביות הנדרשות מראש כדי לא לגלות בדיעבד גירעון ברמה מפחידה שתגרור תגובה קשה".