חשבון המלחמה הוגש לסמוטריץ' - איך הוא ישלם אותו?

אגף התקציבים באוצר הגיש לשר האוצר בצלאל סמוטריץ' את האסטרטגיה התקציבית להתמודדות עם המלחמה יחד עם מספר הערות אזהרה. במסמך ששיגר הממונה על התקציבים באוצר יוגב גרדוס והגיע לידי "כלכליסט" נכתב כי "לשיטתנו, התנהלות לא אחראית בעת הזו תוביל לאיבוד אמון השווקים בממשלה, תצמצם את מרחב הגמישות הפיסקאלי תוך כדי המלחמה ולאחריה ותגבה מחיר כלכלי רב מכלל אזרחי מדינת ישראל". מציאת המקורות בוצעה ע"י המשנה לממונה על התקציבים, איתי טמקין.

מהמכתב עולה כי באגף התקציבים (אג"ת) חשו שלא הקשיבו מספיק להמלצותיהם במהלך החודש האחרון. "בהמשך לדיונים שהתקיימו ולאור הצורך לפעול בלוח זמנים מהיר על מנת לערוך את השינויים הדרושים בתקציב 2023 עבור מימון הוצאות הלחימה בשנה זו, מצורף נייר עקרונות להתנהלות כלכלית בעת מלחמה", כתב גרדוס לשר האוצר ואף צירף עקיצה: "עקרונות אלו הוצגו על ידי אגף התקציבים בדיונים האמורים ואחרים, ואני מוצא לנכון להעלות אותם על הכתב באופן מפורט ומסודר".

באג"ת מציינים כי למלחמה כבר תג מחיר ראשוני: 150-200 מיליארד שקל (שהם כ־7%־9% מהתמ"ג). עוד הם מבהירים כי "הפגיעה הכלכלית ומימון המלחמה יגדילו את חובות המדינה והציבור בצורה משמעותית באופן שישפיע על הדורות הנוכחיים והבאים".

מתחילת המסמך מבקשים פקידי אג"ת לסמן תקן אחר לצורך השוואה ומדגישים כי לא מדובר בקורונה או במלחמת לבנון השנייה. "בשונה מסבבי לחימה קצרים, לפי ניסיון העבר, למשק הישראלי קשה יותר להתאושש לאחר עימותים ארוכים, דוגמת האינתיפאדה השנייה", מצוין במכתב לשר האוצר. תרחיש אג"ת הוא כי "המלחמה הנוכחית תהיה ארוכה במיוחד וייתכן אף שלא יהיה לה מועד סיום מובהק שיוכל לסמן על חזרה ברורה לפעילות תקינה במשק", בנוסף הם מניחים עוד הנחת יסוד, שככל הנראה שאינה ברורה לשר האוצר: "מאפיינים אלו עלולים להביא לכך שההתאוששות תהיה ארוכה במיוחד". כלומר, בניגוד לקורונה ולמלחמת לבנון השנייה, הצפי הפעם אינו חזרה לשגרה משקית אחרי שתיקת התותחים.

לפיכך, הגירעון התקציבי בעקבות המלחמה צפוי להגיע (במקרה של מימוש מלא של התוכנית) ל־9.5%-11% מהתמ"ג. הגירעון ב־2023 ללא המלחמה היה צפוי להגיע ל־־2.5% מהתוצר לפחות וב־2024 היה גירעון מתוכנן של עוד 3% לפחות. זה מביא את היקף הגירעון, בשל המלחמה, לרמה דומה לזו שנרשמה בקורונה (למרות שמדובר באירוע של 15 חודשים והקורונה ארכה כ־24 חודשים) ובערב הקורונה הגירעון עמד על מעל 3% תוצר, כאשר הממשלה הקודמת השאירה עודף תקציבי של 0.6% מהתמ"ג. סמוטריץ' הבטיח במסיבת העיתונאים האחרונה שלו כי הגירעון המצטבר על פני השנתיים האלו לא יעלה על 9% מהתמ"ג (4% ב־2023 ו־5% ב־2024).

המסמך מציין כי "הממשלה צריכה ויכולה להשפיע ולמתן את ההשפעות הכלכליות השליליות של הלחימה" ומציג שני עקרונות יסוד: "לאפשר למשק לעבוד כסדרו, עד כמה שניתן" ו"ולצד תמיכה בלתי מתפשרת בנפגעים ובמאמצי השיקום, לפעול באחריות פיסקאלית תוך כדי מיקוד משאבים בלחימה ובהשלכותיה הישירות על המשק, תוך צמצום חוסר יעילות למינימום ושינוי משמעותי בסדר העדיפויות התקציבי". יתרה מזו, באג"ת סבורים כי "לאור העובדה שהגירעון והחוב יעלו, יש לבנות בהקדם תוכניות למימון ההוצאות על פני זמן ולחזק תשתיות תומכות צמיחה יחד עם קידום רפורמות חשובות לצמיחת המשק". כלומר, יש חשיבות עצומה לשמירת שגרה ויציאה לעבודה, לאחראיות תקציבית ולאמירה ברורה של הממשלה כי היא מסתכלת על היום של אחרי וקובעת אסטרטגיה לחזרה לתווי צמיחה וגם להתנהלות פיסקאלית אחראית.

באג"ת מסבירים לסמוטריץ' כי לא מדובר באירוע גלובלי שבו הגירעון והחוב קופצים בכל העולם, אלא מאורע ש"מגדיל את פרמיית הסיכון של המדינה" כאשר "המשק נכנס במגמה בעייתית למצב זה מלכתחילה". "יש חשיבות רבה בשיקוף לגורמים הבינלאומיים ולמוסדות הכלכליים המקומיים שמדינת ישראל מתנהלת באופן אחראי ועורכת תיעדוף בהוצאות הממשלה כבר כעת ולא מתבססת רק על אמירה כללית לגבי ניהול אחראי הכולל גם סדרי עדיפות", כך ממליצים באג"ת ומוסיפים כי "בנוסף, יש לזכור כי מדיניות פיסקאלית מרחיבה בעת הזאת עלולה לפגוע במאמץ של בנק ישראל להפחתת שיעורי האינפלציה במשק ולגרור העלאות ריבית נוספות או אי הפחתות ריבית כאשר סביבת הריביות בעולם תחל לרדת. על כן, לצד מענה מלא למשק, יש חשיבות יתרה לשמור על המדיניות הפיסקאליות ככלי ליישום מדיניות הכרחית בלבד בעת הזו".

אג"ת גם מזהירים שלא ניתן להבטיח כי זהו המשבר האחרון שתעמוד בפניו הכלכלה בטווח הזמן הקרוב: "מלבד החמרה במצב הביטחוני לעומת תרחיש הייחוס, ייתכנו משברים נוספים שלא ניתן לצפות. הדבר מחדד עוד יותר את הצורך בהתנהלות מדודה ואחראית".

אג"ת ערך מיפוי של תמונת הצרכים והעלות התקציבית הכוללת שלהם ומצא כי יש צורך ב־57 מיליארד שקלים רק ב־2023: כ־17 מיליארד שקלים עבור צרכי הצבא (מזומן); כ־15 מיליארד עבור פיצויים לנפגעים ולעסקים (בפריסת תשלום); כ־11 מיליארד עבור הוצאות אזרחיות אחרות (גם כן בפריסת תשלום מסויימת); לצד זה, באג"ת מעריכים אובדן הכנסות של כ־15 מיליארד שקל ב־2023 בלבד.

במכתב מוסבר כי "כבר עתה ברור כי צרכי הלחימה ויתר ההוצאות האזרחיות שיתווספו בעקבותיה יעלו על כלל המקורות שיאותרו במסגרת תקציבי המדינה לשנים 2023 ו־2024" ומוצעת צורת מימון שונה לכל סעיף: "יש לממן את צרכי הצבא ואת הירידה הצפויה בהכנסות באמצעות הגדלת הגירעון והגדלת מגבלת ההוצאה לפי העניין, את הפיצויים באמצעות קרן מס רכוש ואילו את ההוצאות האזרחיות באמצעות שינוי בסדר העדיפויות הממשלתי". בנוגע לסעיף האחרון מבהיר המכתב כי "ניתן להסיט כבר בשלב זה מיליארדי שקלים מתקציבים אשר אינם מוגדרים כנדרשים בעת הזאת לטובת הצרכים הדחופים".

אג"ת מתכוון להגדיל את ההוצאה משמעותית ובמסמך נכתב במפורש ש"הממשלה תידרש בקרוב לתקן את חוק התקציב כך שמסגרת התקציב תגדל", מה שמוגדר כ"אירוע חריג ביותר". מאז שנחקקה מגבלת ההוצאה התקציבית בתחילת שנות ה־2000, מעולם לא נדרשה הממשלה להגדיל את הוצאותיה לאחר שהתקציב לשנה מסוימת אושר. באג"ת מודאגים מכך ומציינים כי "מהלך של תיקון חוק התקציב צפוי להיבחן בזהירות רבה על-ידי חברות הדירוג ויתר הגופים הבינ"ל המבקרים את כלכלת ישראל. גופים אלו יבחנו האם הממשלה מגדילה את התקציב באופן אחראי, קרי עבור השלכות הלחימה בלבד, ותוך עריכת סדרי עדיפויות בתקציב הקיים".

באג"ת לא שכחו להתייחס גם להשלכות המהפכה המשטרית וכתבו כי "בחינה זו תעשה גם על רקע התקופה האחרונה אשר קדמה למלחמה בה גופים אלו הצביעו על סימנים שליליים הנוגעים להשפעת מהלכי הממשלה על כלכלת ישראל". נזכיר כי אג"ת חיבר מסמך שהזהיר מפני השלכות השליליות של ההפיכה ולא נראה כי בכירי הממשלה הנוכחית ויתרו עליה.

בהקשר הזה באג"ת ממליצים כי הגדלת מסגרות התקציב תעשה "רק לאחר שהממשלה תמצה באופן מלא את אפשרויותיה בדבר הגדלת גמישותה הפיסקאלית מתוך המקורות הקיימים בתקציב המדינה לשנים 2023 ו־2024". כלומר, יש חשיבות לסדר הדברים: קודם כל מורידים שומנים עודפים ורק אח"כ מפזרים כסף. עוד הם ממליצים לבצע הגדלת הוצאה רק לאחר "הליך סדור ובחינת השימושים הנדרשים בעת הזו על מנת לקבוע את היקף ההגדלה" ומדגישים את חשיבות הגבלה גם במלחמה, "באופן הזה תוכל הממשלה לשדר לגופים הבינ"ל ולציבור כי לצד ניהול הלחימה היא מקפידה על ניהול מדיניות פיסקאלית אחראית".

עוד אזהרה של אג"ת מתייחסת לאמון הבינלאומי במשק: "ישנו חשש כי הגדלת המסגרות ללא ביצוע צעדים מאזנים ייתפס כהזנחה של עקרונות המדיניות הכלכלית של הממשלה. האמון הבינ"ל במשק הישראלי הינו קריטי ליכולתה של הממשלה לממן את עלויות הלחימה הגבוהות לאורך זמן וישפיע בטווח הקצר על עלויות הגיוס ובהמשך, בתרחישי לחימה ארוכה ומתמשכת, אמון השוק עשוי אף להשפיע על עצם יכולת הגיוס". הם מסכמים כי "שמירה על מסגרות תקציביות אחריות יתרמו בראש ובראשונה ליכולת של המערכות הצבאיות לנהל את הלחימה" ובעצם מזהירים שאם הממשלה לא תהיה אחראית, היא תביא לישראל מחדל שני - כלכלי. כלכלה רעה הוא מכשול מרכזי לניצחון במלחמה.

המסמך חושף כי את תוצאות מיפוי ההוצאות המיותרות של הממשלה, ממנו עולה כי ניתן להסיט באופן מיידי מתוך תקציב המדינה סכום של כ־15.2 מיליארד שקלים לשנים 2024-2023 לטובת הלחימה, כשחלק ניכר מסכומים אלה נוגע ליכולתה של הממשלה לשנות באופן מלא או חלקי את החלטה 511 בדבר "יישום הסכמים קואליציוניים והסכמים פוליטיים בעלי המשמעות תקציבית בשנים 2023 ו־2024 וההחלטות המתקנות אותה", מפרטים באוצר, ואלו מחולקות בכ־6 מיליארד שקלים ב־2023 ובכ־8 מיליארד שקלים ב־2024. יתרה מזו, המיפוי שנערך לגבי 2023 מעלה כי כבר עכשיו ניתן להסיט סכום של כ־2.5 מיליארד שקלים במזומן, כשהסכום מזנק באופן ניכר בשנה הבאה. גרדוס אף מסביר כי "מאחר כי רוב תקציבים אלו אינם מאופיינים כחיוניים, נוגעים לתפקוד השוטף של המשק והממשלה או כתומכי צמיחה ובשל היקפם הניכר מוצע בשלב ראשון לקבל החלטה על הסטה מיידית של תקציבים אלה, תוך בחינה פרטנית לגבי ההשפעה של ההסטה על גופים הנסמכים באופן מוחלט על תקציבים אלה מדי שנה ומתן מענה פרטני לסוגיות שיעלו. יצוין כי בתקציב המדינה ישנם תקציבים נוספים העומדים בקריטריונים שלעיל, ויש להקפיא גם את ביצועם".

אג"ת מציע סדרת צעדים בסך כ־16 מיליארד שקלים בשנים 2023-2024 לצורך מימון ההוצאות האזרחיות (כולל שימוש בקרן הניקיון בסך 800 מיליון שקל), מתוכם בממשלה חייבים לבחור צעדים בהיקף של 11 מיליארד שקל. בנוסף, באג"ת סבורים כי בעת שינוי יסודי בתקציב 2024 יתפנו מקורות נוספים. הקריטריונים להסטה גם מוגדרים: "הפחתת הוצאות אלה לא תפגע במאמצי הלחימה, במלאכת השיקום או בצמיחת המשק וכן לא תשבית פעילות שוטפת יסודית של הממשלה". הסעיף הראשון ברשימה זו כולל הסטת תקציבים של 5.3 מיליארד שקלים. נבהיר כי לא תוכנן קיצוץ רוחבי ל־2023 אלא הסטות תקציביות. המשמעות אינה "פחות תקציב", אלא העברה בין סעיפים. אג"ת סימן את הסעיפים מהם הכסף יצא ואת הסעיפים שיגדלו.

מעבר להסטת הכספים הקואליציונים (7.9 מיליארד שקלים) והסטת התקציבים האחרים (5.3 מיליארד שקלים), באג"ת מציעים להשתמש בקרן הניקיון (800 מיליון שקל), קיצוץ רוחבי של 1.5 מיליארד שקלים, הפחתת שכר שרים, ח"כים ועובדים בכירים במגזר הציבורי (בדרגי מנכ"ל, סמנכ"ל ובכירים) וביטול משרדי ממשלה מיותרים, שצפויים להניב עוד חצי מיליארד שקלים.

לגבי תקציב המדינה ל־2024 ההמלצה של אג"ת ברורה: תקציב חדש לגמרי. "נוכח העובדה שהמלחמה פרצה בסוף שנת 2023, מטבע הדברים הגמישות לשינויים יסודיים בתקציב 2023 נמוכה. לעומת זאת, תקציב 2024 טרם החל ומשכך יש צורך להתאימו ולשנותו מקצה לקצה כך שיהיה תואם לסדר העדיפויות החדש", נכתב. באג"ת מציעים גם להגדיל את הכנסות המדינה באמצעות ביטול סבסוד הדלק והטלה מחודשת של מסים על שתייה מתוקה ועל כלים חד פעמיים. לפי המכתב, תקציב 2024 יכלול "הוצאות הקשורות בלחימה ובשיקום, הוצאות התורמות באופן מובהק לצמיחת המשק וכן הוצאות שוטפות על מנת לשמור על תפקוד הממשלה והמשק", כאשר "הוצאות אחרות יש להקפיא או לצמצם".

המכתב מדגיש כי 2024 תהיה מאתגרת במיוחד, "מגמת ההאטה תעמיק נוכח המשבר הביטחוני אליו נקלעה המדינה. האטה זו עלולה לפגוע באופן ניכר ביכולתה של הממשלה לקבוע מסגרות תקציב בנות קיימא בטווח הקצר והבינוני, וגרדוס מציע כבר במהלך החודשים הקרובים "לייצר אסטרטגיית התכנסות למגמה שאפיינה את מסגרות התקציב בעשור האחרון (הפחתה עקבית ביחס החוב לתוצר) לצד בניית תוכנית מקיפה לעידוד הצמיחה במשק ולייעול הוצאות הממשלה".

לסיכום גרדוס כותב כי "המלצותינו המרכזיות ביחס לשנת 2023 הן הגדלת מסגרת התקציב לצורך מימון צרכי הלחימה של מערכת הביטחון; הגדלת תקרת הגירעון נוכח כך ונוכח הירידה המשמעותית בהכנסות המדינה; מימון ההוצאות האזרחיות באמצעות שינוי סדר העדיפויות באופן מאוזן –כלל הפעולות האלו נדרשות ליישום באופן מוקדם כלל הניתן וזאת לצורך מענה לצרכי המשק תוך יצירת איתות כלכלי נכון ונדרש לשווקים".