פרויקט מיוחד: מה מסתתר בחוק ההסדרים?

האוצר: תבוטל הטבת המס על רכב של נגדים בצה"ל

משרד האוצר רוצה לחייב במס את כלי הרכב הצמודים של אנשי קבע שאינם נמנים עם מערך הלוחמים, כך עולה מטיוטת חוק ההסדרים. החוק המוצע קובע כי יש לבטל את ההטבה הניתנת היום לאנשי הקבע בצורת גילום המס על הרכב הצמוד, כך שאנשי הקבע מהמערך הלא לוחם יתחילו לשלם מס הכנסה עליו.

היקף החיסכון בתקציב הממשלתי בעקבות המהלך המוצע מוערך ב־100 מיליון שקל. סכום זה יופנה, לפי ההצעה, מבסיס התקציב להתייעלות הצבא. כמו כן מבקש משרד האוצר, במסגרת חוק ההסדרים, לבטל הטבה בדמי הביטוח הלאומי שניתנת לאנשי הקבע.

משרתי הקבע משלמים דמי ביטוח לאומי מופחתים בשיעור של 3.95% על כל חלק במשכורתם שעולה על 60% מהשכר הממוצע במשק. זאת, לעומת 7% שמשלמת על אותו חלק האוכלוסייה הכללית. כמו כן, משלמים משרתי הקבע לביטוח הלאומי שיעור של 0.35% על החלק הנמוך ביותר בשכרם, לעומת 0.4% בשאר האוכלוסייה. חוק ההסדרים מציע, כי החל בינואר 2011 יושוו דמי הביטוח הלאומי של אנשי הקבע לאלה המשולמים באוכלוסייה הכללית. כמו כן מבקש משרד האוצר להשוות את חלק המעביד בביטוח הלאומי לזה שמשולם בשאר המשק ולהעמיד אותו על 4.93% במקום 5.67%, וכן לבטל הנחה הניתנת לאנשי הקבע בתשלום דמי ביטוח בריאות.

צמצום הטבות המס לאנשי הקבע הוא סעיף שחוזר על עצמו בחוק ההסדרים בשנים האחרונות. גם בשאר הסעיפים הנוגעים לתקציב הביטחון חוזרות השנה הצעות העבר, כמו קיצור שירות החובה בחצי שנה, העלאת גיל הפרישה ל־52–57 ומכירת קו הייצור של טנק המרכבה. במשרד הביטחון הכחישו בימים האחרונים את הטענה של משרד האוצר כי ביקשו תוספת תקציבית של 3 מיליארד שקל, והבהירו כי דרישותיהם מסתכמות בגידול השנתי שהובטח להם במסגרת דו"ח ועדת ברודט לבדיקת כשלי מלחמת לבנון השנייה ותקציב הביטחון. לפי המתווה הזה, צפוי תקציב הביטחון להיקבע על כ־51 מיליארד שקל.

אנרגיה: הסעיף שיאפשר לאגסי לקנות חשמל מהחברה לישראל

חברת בטר פלייס של איש העסקים שי אגסי תוכל לרכוש חשמל מהחברה לישראל — אחת השותפות הבכירות של אגסי בפרויקט. זאת, בעקבות תיקון מיוחד בחוק ההסדרים, שיאפשר לבעל רישיון לייצור חשמל למכור את החשמל גם לתאגיד הנמנה עם תשלובת החברות שלו. הסעיף החדש יאפשר לאגסי לקנות חשמל משותפתו, החברה לישראל, באמצעות OPC הנמצאת בבעלותה, ואשר מקימה בימים אלה תחנת כוח פרטית במישור רותם.

נכון להיום, יכולים יצרנים פרטיים להקים תחנות כוח רק בקרבת מפעלים שיכולים ליהנות מייצור החשמל שלהם. התוצאה: פיתוח משק החשמל נבלם, מאחר שהיצרנים יכולים למכור רק למפעלים הנמצאים לידם. הסעיף החדש מתקן את המצב וקובע: "תותר מכירת חשמל ע"י בעל רישיון עצמי לתאגיד הנמנה עם תשלובת חברות שעמה הוא נמנה, ללא מגבלת הצמידות הגיאוגרפית".

תחנת הכוח של OPC במישור רותם תתחיל לפעול ב־2012 וצפויה לספק 440 מגה־ואט. במקביל, קיבלה החברה לישראל היתר להקמת תחנת כוח נוספת בהספק של עד 400 מגה־ואט במפעלי ים המלח. בטר פלייס, שיו"ר הדירקטוריון שלה הוא עידן עופר, מקימה בימים אלה תשתית טעינה למכוניות חשמליות ועשויה לנצל את החשמל שתייצר OPC לצרכיה. לא מן הנמנע שהמחיר שתשלם יהיה נמוך מזה שהיתה עשויה לשלם עבור רכישת חשמל מחברת החשמל. עם זאת, בדברי ההסבר לתיקון מציין האוצר שהצעד יאפשר ניצול טוב יותר של משאבי קרקע, כך שיזמים יוכלו להעמיד עתודות קרקע להקמת תחנות כוח פרטיות.

תיקון נוסף שמוצע במסגרת חוק ההסדרים יאפשר הטלת אגרה חדשה על אישור של תוכניות הנדסיות להקמת מתקני קליטה לגז טבעי. נכון להיום, הגשת תוכניות הנדסיות אינה כרוכה בתשלום למדינה, ובאוצר מקווים שהטלת האגרה תרתיע "חאפרים" שמגישים כיום הצעות ברמה ירודה בתקווה שהמדינה "תשדרג" אותן, ללא עלות נוספת עבור המתכננים.

תשתיות: רגולטור חוצה ישראל

חברת חוצה ישראל, שאחראית כיום על הפיקוח וההפעלה של כביש האגרה היחיד בישראל (כביש 6), תפקח בעתיד גם על הנתיב המהיר ועל מנהרות הכרמל, כך קובעת טיוטת חוק ההסדרים. בכיר באוצר הסביר ל"כלכליסט" שהמהלך ייצור רשות רגולטורית חדשה שתרכז בידיה את הניסיון שהצטבר בהפעלה לוגיסטית ופיננסית מאז החל לפעול הכביש, כך שהכוונה היא לנצל את היכולות גם בפיקוח על כבישי אגרה נוספים שייפתחו בתקופה הקרובה, לרבות הנתיב המהיר בכניסה לתל אביב ומנהרות הכרמל במבואות חיפה. המהלך יושלם עד תחילת יולי 2012.

סעיף מתוכנן נוסף המתוכנן בחוק נועד למנוע תיאום מחירים בענף ההובלה הימית, כך שחברות ספנות לא יוכלו לתאם מחירי הובלה ביניהן מבלי לעמוד לפיקוח הממונה על הגבלים עסקיים. המטרה היא שכל תיאום מחירים יוגדר כהגבל עסקי, מה שעלול לפגוע בהכנסות חברת צים שבשליטת עידן עופר.

תיקון נוסף שמוצע נועד להגביר את התחרות בתחבורה הציבורית, כך שכל קו שיוענק למפעיל פרטי יגרור חיוב בהפעלת כרטיסים אלקטרוניים ומערך ביקורת פנימי, מה שייצור אחידות בין כל המפעילים הציבוריים בארץ. כמו כן, צפוי חוק ההסדרים להטיל את האחריות הביטחונית על הרכבת הקלה בירושלים על המשטרה – זו תידרש להקדיש את מלוא המשאבים וכוח האדם להפעלת הרכבת.

תחבורה: זיהמת יותר, שילמת יותר

בעליו של רכב שייסע יותר, יזהם יותר ויפריע יותר לשטף התנועה – ישלם גם יותר אגרות, קנסות ומיסים. זו הכוונה העומדת בבסיס ועדה משותפת של משרד האוצר ומשרד התחבורה, שצפויה לקום במסגרת חוק ההסדרים.

לדברי האוצר, בשנת 2008 הניבו הכנסות המדינה ממיסוי על רכב ונגזרותיו (מכירות, דלק, חלפים ועוד) 27.7 מיליארד דולר, שהיוו 15% מהכנסות המדינה. ואולם, לטענת האוצר, משטר המס הנהוג בתחום משווע לשינוי, היות שמצד אחד הוא אינו מתמודד באופן נאות עם בעיות הגודש, הזיהום והבטיחות בדרכים ומצד שני קיימת סכנה להכנסות המדינה המבוססות על מיסוי על דלק, ככל שכלי רכב חשמליים והיברידים יחדרו לתחום.

מערך המיסוי החדש יפעל באמצעות הטלה של אגרות גודש והעלאת מחירי הדלק. באוצר אף שוקלים להטיל מס על חנייה הצמודה למקום העבודה. באוצר מסבירים שבשנים האחרונות הוטל בישראל מיסוי ירוק, ש"מעודד רכישת כלי רכב בעלי רמת זיהום נמוכה", אולם הדבר אינו מהווה תחליף ל"הפנמת העלויות החיצוניות של הנסיעה באמצעות מיסוי ההוצאות המשתנות ככלי לשינוי התנהגות הנוסעים".

באוצר חוששים מנקיטת צעדים דרסטיים, ולכן הוחלט לבצע ניסוי בעלות של 5–10 מיליון שקל, שבו ייבחנו התנאים החדשים על צי רכב קטן. מסקנות הניסוי יוגשו עד תחילת אוקטובר, ובמידה ויעלה יפה, ישקלו באוצר את האפשרות להפחית את מס הקניה המוטל על כלי רכב חדשים, כמו גם את שיעור האגרה השנתית.

חוק וסדר: עו"ד שיפריע לשופט יסולק מהאולם ועלול להישלח למאסר

עורכי דין שיפריעו לשופטים במהלך דיון בבית המשפט לא יהיו עוד חסינים מסילוק מאולם הדיונים, כך עולה מאחד מהסעיפים שבחוק ההסדרים, העוסק ב"ייעול ההליכים המשפטיים".  התיקון המוצע מעניין במיוחד על רקע דברים שכתב נציב תלונות הציבור על שופטים, אליעזר גולדברג, בסוף אפריל השנה, במסגרת הדו"ח השנתי שלו שסיכם את התלונות שהוגשו על שופטים ב־2009.

אליעזר גולדברג | צילום: דן בלילטי

באותו דו"ח התייחס גולדברג בין היתר לכמה תלונות שהוגשו לו מצד עורכי דין, אשר סולקו מאולמות בתי המשפט על ידי שופטים שטענו כי הם מפריעים. גולדברג קבע, כי אף שהתנהגותם של אותם פרקליטים הייתה לא ראויה והם הפריעו לדיון, הרי שעליו לקבל את תלונותיהם ולקבוע שהן מוצדקות, שכן החוק לא מאפשר לשופט לסלק עורך דין בתפקיד מהאולם. 

מדובר בסעיף 72 לחוק בתי המשפט, המפרט את הסנקציות השונות שיכול שופט להפעיל כלפי אדם הנמצא באולם ומפריע בדרך כלשהי. אחד מסעיפי המשנה בסעיף, שאותו מבקש חוק ההסדרים למחוק, מסייג את הפעלת הסנקציות כך שאלו לא יחולו על עורכי דין הנמצאים באולמו של השופט במסגרת תפקידם, כלומר בדיון או בהמתנה לדיון. 

בדברי ההסבר לחוק ההסדרים נכתב שהמציאות מלמדת כי האיסור הקבוע על הרחקתו או הענשתו של עורך דין משבש לעתים את מהלכו התקין של המשפט, ועשוי אף להביא לקטיעתו, מבלי שיש בידי בית המשפט כלי אפקטיבי לטיפול בתופעה. עוד נכתב, כי אמנם לשופטים עומדת האפשרות להתלונן על עורכי הדין לוועדת האתיקה בלשכת עורכי הדין, אך הטיפול בתלונות נמשך זמן רב ואינו יכול להועיל להמשך ניהול המשפט. לפיכך מוצע לבטל את הסייג הקבוע לגבי עורכי דין, ולאפשר לבית המשפט להפעיל את הסמכויות שבסעיף 72 גם כלפי עורכי דין. סמכויות אלו מאפשרות לא רק להרחיק עורכי דין מהאולם, אלא גם להטיל עליהם עונשי מאסר או קנס. אם יאושר התיקון המוצע בחוק ההסדרים, תלונה של עו"ד שסולק מאולם בית המשפט לא תוכל להתקבל בעתיד ולהיחשב מוצדקת.

קליטת עלייה: תעודכן התוכנית לקליטת מדענים עולים

פקידי האוצר מבקשים לשנות במסגרת חוק ההסדרים את מתווה התוכנית לקליטת מדענים עולים. לפי החוק, יוקם צוות ממשלתי בראשות מנכ"ל משרד הקליטה ובהשתתפות נציגים מהאוצר והוות"ת, שיקציב את סבסוד השכר לחמש שנים למדען, ויגביל את ההצטרפות לתוכנית לעולים חדשים בלבד. כיום כל מדען מתוקצב ב־335 אלף שקל לשנה, אך התקצוב הממשלתי נהפך לחסם בפני שילוב המשתתפים בסגל הקבוע, שכן המדענים מקבלים את הסבסוד משלב העלייה ועד גיל הפרישה. באוצר מקווים שהגבלת התוכנית תאפשר את שילוב המדענים באוניברסיטאות.

חינוך: יורחבו אזורי הרישום לתלמידי בתי הספר

במסגרת חוק ההסדרים נקבע כי יורחבו אזורי רישום התלמידים לבתי הספר, מה שיאפשר להורים לנתב את ילדיהם לבתי ספר שונים, ולא להגביל אותם למוסד החינוכי באזור הרישום שלהם. באוצר מקווים שאפשרות הבחירה תגביר את מעורבות ההורים ותתרום לשיפור הישגי התלמידים. בנוסף, יוקם צוות בין־משרדי, עם נציגים ממשרדי האוצר, החינוך והשלטון המקומי לגיבוש תוכנית לניהול עצמי בבתי ספר. בבתי הספר שישתתפו בפיילוט יוקמו ועדות היגוי בשיתוף הורים, מורים ונציגי ציבור, ויחד עם המנהלים יקבעו תוכנית עבודה.

משפט: מתדיינים יחויבו בהוצאות משפט גבוהות, פחות שופטים ישמעו כל תיק

בחודשים האחרונים, ומבלי שההוראה רשמית או מחייבת, ניתן לראות יותר ויותר שופטים שמחייבים את הצד המפסיד במשפט בתשלום הוצאות גבוהות במיוחד. לפני כחודשיים פרסם "כלכליסט" שורת דוגמאות להחלטות של שופטים שחייבו מתדיינים בתשלום של מאות אלפי שקלים הוצאות, כשהמטרה היא לצמצם את העומס על בתי המשפט בדרך של הרתעת צדדים מהגשת תביעות שאין בהן ממש.

היוזמה, אותה מקדם במרץ שר המשפטים יעקב נאמן, מוצאת את דרכה לחוק ההסדרים, במסגרת תיקון לחוק שיחייב את תקנות סדר הדין האזרחי ויקבע בהן חובה של פסיקת הוצאות משפט והוצאות שכר טרחה בגין כל הליך שהתבצע בתיק המנוהל בבית המשפט. בנוסף מוצע לחייב גם בקשות ביניים שעד כה היו פטורות מאגרה בתשלום אגרה.

בדברי ההסבר לחוק ההסדרים נכתב כי למרות שורת הצעדים שננקטו בשנים האחרונות, ובין היתר הוספת שופטים, עוזרים משפטיים ותשתיות למערכת המשפט, הרי שבעיית הסחבת עדיין לא נפתרה. בנושא עיגון חובת חיוב בהוצאות נכתב כי "עצם ידיעתו של צד להליך משפטי כי הוא עלול להיות מחויב בהוצאות על הליך סרק, עשויה למנוע או להפחית את קיומם של הליכים אלו". השר נאמן התבטא בעבר ואמר כי הוראה מסוג זה תחזק דווקא את השכבות החלשות, שכן אלו יוכלו להיעזר בעורכי דין מתוך ידיעה שאם יזכו יקבלו החזר מלא וריאלי על ההוצאות שהיו להם.

עם זאת, הנורמה החדשה שעומדת לקבל גושפנקה רשמית בספר החוקים סופגת לא מעט ביקורת מעורכי דין, הטוענים כי לעתים גם צדדים צודקים עשויים להפסיד תיק משפטי מסיבות רבות, וחיוב בסכום הוצאות גבוה מדי ירתיע גם צדדים צודקים מפנייה לערכאות משפטיות. כך למשל ניכרת לאחרונה מגמה של חיוב גבוה בהוצאות לתובעים ייצוגים שתביעתם נדחתה, באופן שעלול לגרום לתובעים ייצוגיים פוטנציאליים להימנע מהגשת תביעות מוצדקות.

באשר להצעה להטיל אגרה על בקשות ביניים, מצוין בדברי ההסבר כי בדומה לחיוב בהוצאות, אם הגשת בקשת ביניים תהיה כרוכה בעלות כלשהי, סביר שהצדדים יעשו מאמץ להביא את כלל החומר הרלוונטי בפני בית המשפט מלכתחילה וימנעו מבקשות מיותרות והליכי סרק. גם במקרה זה, ההוראה מתעלמת ממקרים בהם בקשות ביניים הן מוצדקות ולא ניתן היה להגיש אותן בשלב מוקדם יותר.

הצעות נוספות המצויות בחוק ההסדרים תחת המטרה לייעל את ההליך השיפוטי הן הקמת צוות בראשות מנהל בתי המשפט ונציג של אגף התקציבים, שיגבש המלצות להתייעלות רוחבית במערכת, העברת יותר ויותר תיקים מטיפולם של שלושה שופטים לשופט יחיד והעברת תיקי משפחה ותעבורה מבתי משפט עמוסים במיוחד לבתי משפט עמוסים פחות.

שוק ההון: המפקח יהיה השוטר, השופט והתליין

עודד שריג, המפקח על שוק ההון, מבקש לקבל לידיו במסגרת חוק ההסדרים סמכויות נרחבות לבדיקת הפרות מינהליות בגופים המפוקחים. במסגרת החוק מתבקשות סמכויות דומות לסמכויות האכיפה שהוקנו לרשות ני"ע וכן לאלו הקיימות בחוק איסור הלבנת הון. מדובר בסמכויות כניסה וחיפוש בגופים המפוקחים, חברות הביטוח, הפנסיה והגמל ללא תיאום מראש, ובכלל זה יכולת לקחת מסמכים. 

עודד שריג | צילום: מיכאל קרמר

עוד מבקש המפקח לערוך שינויים בהגדרות של חוק הפיקוח באופן שחלק מהעבירות המוגדרות כפליליות אך אינן פליליות באופיין אלא עבירות טכניות, יהפכו להפרות מינהליות שניתן יהיה להטיל בגינן עיצום כספי. כך ניתן יהיה לייעל ולזרז הליכים בגין הפרות אלו שכיום דרך בירורן הפלילית ארוכה.

לבסוף מבקש המפקח להגדיל את היקפי העיצומים הכספיים שבסמכותו להטיל "לשם הפיכתם למכשירי הרתעה אפקטיביים", כאשר לדבריו, "סכומי הקנסות הקיימים כיום נמצאו נמוכים באופן שאינם משמשים ככלי הרתעה".

בדברי ההסבר לחוק טוען המפקח כי "היקף הנכסים המנוהלים והסיכונים שלהם חשופים חסכונות הציבור, לצד הרחבת חלופות ההשקעה של המוסדיים, מחייבים קיום של מנגנונים וכלים ממשיים ויעילים בידי הממונה".

עוד נכתב כי "המשבר הכלכלי החריף שאירע ב־2008 והפגיעה שחלה באמון ציבור החוסכים בחוסנה של המערכת הפיננסית העלו ביתר שאת את הצורך בחיזוק מנגנוני האכיפה". בדברי ההסבר מובהר כי הסמכויות הקיימות של המפקח מוגבלות ואינן מאפשרות לו לבצע אכיפה ביעילות. כך למשל החוק מאפשר למפקח סמכות לדרוש מכל גוף למסור לו ידיעות ומסמכים, אולם בשונה מרשויות פיקוח אחרות, "הן אינן מסמיכות אותו לערוך חיפוש ולתפוס חפצים או מסמכים". כך יוצא שהממונה תלוי למעשה בשת"פ של הגוף המפוקח. במצב דברים זה נותר בידי הגוף מרחב תמרון רחב בנוגע לתוכנם ומהותם של מסמכים וידיעות שהוא נדרך למסור ושליטה אפקטיבית במהלך הביקורת שנעשת אצלו".

במסגרת חוק ההסדרים שריג גם מנסה לקדם את הקמת המסלקה הפנסיונית שתאפשר העברת מידע ברור ושקוף ביחס לכספי החוסכים בין הגופים הפנסיוניים השונים (יצרנים, סוכנים ויועצים בבנק). המפקח משוכנע שהמסלקה תוביל בסופו של דבר להוזלת דמי הניהול במוצרי הפנסיה כיוון שיכולת הניוד בין המוצרים השונים תהיה קלה יותר. בדברי ההסבר נכתב כי: "ייעוץ או שיווק פנסיוני אפקטיבי מצריך קבלת אינפורמציה מלאה וכוללת לגבי תמהיל החיסכון הפנסיוני של מבקשי הייעוץ. נכון להיום האינפורמציה אינה מצויה בשוק הפנסיה. היעדר אפשרות למידע אמין מקשה על ביצוע ייעוץ פנסיוני".

עוד נכתב כי "יש צורך למכן גם את תהליכי העבודה הקשורים בהעברת מידע וכספים לגופים המוסדיים ומהם, בעיקר על רקע רפומרת הניוד, וכניסת הבנקים לייעוץ פנסיוני. "המסלקה הפנסיונית צפויה לייעל את תהליכי העבודה הקשורים בהעברת מידע וכספים וזאת באמצעות קביעת מכנה משותף טכנולוגי עבור הגופים המוסדיים, המפיצים והסוכנים הפנסיונים תוך הסדרת הליכי העבודה ביניהם, ועל ידי כך לייעל את פעילות שוק ההון. מערכת מסוג זה תגביר את מהימנות המידע וזמינותו, תאפשר ניהול טוב יותר של התהליכים ותגביר את השקיפות".

לכן, מבקש המפקח לקבוע בחוק את סמכויותיו ביחס לרישיון למסלקה פנסיונית ולדרכי פעילותה וניהולה במטרה לפקח על התפתחות התחרות ועל מניעת ריכוזיות בתחומי הייעוץ והשיווק הפנסיוני והחיסכון לטווח ארוך. בשל רגישותו של המידע המועבר במסלקה מבקש המפקח לקבוע כללים לפיקוח על אבטחת המידע המועבר במסלקה.

מאשרי שכר חריג במגזר הציבורי יועברו מתפקידם

במסגרת חוק ההסדרים מנסה משרד האוצר גם לקדם חוק שיאסור על גופים מתוקצבים ונתמכים, הכוללים את מרבית הגופים בשירות הציבורי, להסכים או להנהיג שינויים בשכר אלא בהתאם לנהוג לגבי כלל עובדי המדינה.

שר האוצר מבקש במסגרת חוק ההסדרים לקבל סמכות להעביר מתפקידו בעל תפקיד שהסכים למתן חריגות שכר. מדובר בבעל תפקיד (יו"ר, חבר דירקטוריון או מנכ"ל) בגוף שמקבל תקציב ממשרד האוצר או נתמך על ידיו, שהסכים ביודעין על הטבות חריגות. מטרות החוק הן השגת ריסון תקציבי, שימוש ראוי בכספי ציבור, שמירה על היציבות במשק והנהגת אחידות בנושאי שכר בין המדינה לגופים בשירות הציבורי.

יצוין כי כיום היכולת להעברה מתפקיד במקרה כזה חלה רק על בעלי תפקידים בחברות ממשלתיות ולא בכל המגזר הציבורי. כמו כן מבקש שר האוצר סמכות להטיל עיצום כספי על בעל תפקיד שהפר את החוק בנוגע לחריגות שכר או לא מסר מידע בקשר לשכר כנדרש. כך, למשל, קיימת חובה למסור מידע לגבי עובדים ששכרם נמוך מהשכר הממוצע במשק, עובדים שמשולמת להם השלמת שכר מינימום ועובדים המועסקים במשרה חלקית.

בדברי ההסבר לחוק נאמר כי "עומדת הבנה כי חריגות שכר מהווה אי־מילוי התפקיד כראוי המוביל לבזבוז כספי הציבור". החוק החדש מציע להחיל הסדר דומה גם לגבי בעלי תפקידים בכירים ביתר הגופים המתוקצבים והנתמכים, שגם הם עלולים לפעול בניגוד לחוק, כפי שאמנם קורה בפועל ובהיקף נרחב. "אין סיבה טובה שהאפשרות לסיים כהונה תצומצם רק לגבי חברות ממשלתיות", נטען בדברי ההסבר לחוק.