ניתוח "כלכליסט": השיניים החדשות של רשות ההגבלים

"חברות הסלולר הן אוליגופול - מונופול של קבוצה, שבה כאשר אחד המתחרים מעלה את המחיר, הולכים כל היתר בעקבותיו ובכך נמנעת תחרות. המדינה צריכה להתערב בחקיקה שתמנע ריכוזיות בשוק עם מספר מתחרים קטן", כך הגדיר כבר ב־2005 דרור שטרום, הממונה על ההגבלים דאז, את הצורך שעליו אמור לענות תיקון חוק ההגבלים העסקיים שאישרה אתמול ועדת השרים לענייני חקיקה, המכונה בשפה פשוטה "חוק קבוצות הריכוז".

הצעת החוק אושרה אתמול לאחר גלגול ארוך שעברה במסדרונות הממשלה, הרגולטורים הרלבנטיים והכנסת. ועדת הכלכלה שאליה יחזור החוק לאחר קריאה טרומית כבר קיימה בנושא כמה דיונים בעבר במסגרת הגלגולים הקודמים. רשימת המשתתפים הארוכה בדיונים הללו יכולה ללמד במידה רבה גם על שחקני השוק שרואים עצמם נפגעים פוטנציאליים של החוק - חברות הגז, חברות כרטיסי האשראי, הבנקים וחברות הסלולר. ביום שאחרי אישורה בממשלה בדק "כלכליסט" מה בדיוק אומרת הצעת החוק, מי צריך לחשוש ממנה ומהו סט הכלים והסנקציות שיעמדו לממונה מעתה.

בלעדי: היעד הבא של רונית קן חוק ההגבלים בדרך לחקיקה חדשה החוק במתכונתו החדשה אינו צפוי לשנות מהותית את סמכויות הממונה על הגבלים עסקיים, אולם הוא עתיד להכניס סדר בחקיקה הקיימת ולהיענות לבעיות שעלו בשנים האחרונות בפרשנותו ובאכיפתו נעמה סיקולר, תגובה אחתלכתבה המלאה

הגדרה עמומה מראש

לשון החוק קובעת כי הממונה תוכל להכריז על קבוצת ריכוז כ"בני אדם מועטים שבידיהם נתון ריכוז של יותר ממחצית מכלל אספקת נכסים או שירותים" - דהיינו, מספר שחקנים בשוק מסוים שמחזיק יותר מ־50% מהשוק.

מספר השחקנים הנדרש כדי להיכנס לגדר ההגדרה נותר עמום בכוונה תחילה, כדי לאפשר לממונה על ההגבלים לבחון את השוק הרלבנטי ואת מאפייני התחרות בו, ולפעול בהתאם בלי להתחייב למספר שחקנים מוגבל לשלושה, חמישה או עשרה. עם זאת, בחינת מבנה שווקי היעד של הרשות - מגז ועד סלולר - מלמדת כי בדרך כלל יהיה מדובר בשלושה עד חמישה שחקנים, ובדרך כלל שיעור החזקתם בשוק עולה בהרבה על 50%.

הרציונל של קבוצת הריכוז הוא להתמודד עם שחקנים שלבדם אינם מחזיקים בנתח שוק מונופוליסטי, אך ביחד יש להם אחיזה טוטאלית בשוק וגם כזו שעלולה לכרסם בתחרות. כאן מגיע גם השער השני שאותו תצטרך הממונה לעבור בדרך להכרזה על קבוצת ריכוז: שער התחרות. הממונה תידרש להוכיח כי מעבר לשליטה בשוק, מתקיימים בו גם תנאים לתחרות מועטה.

אם הממונה מצאה שוק שבו כמה מתחרים מחזיקים ברוב השוק ויש פגיעה בתחרות, היא תוכל להכריז על קיומה של קבוצת ריכוז, כשם שכיום היא מכריזה על קיומו של מונופול. לאחר ההכרזה תוכל הממונה גם לתת לשחקני הקבוצה הוראות תחת כמה הגבלות: הרשות חופשייה להתערב כרצונה בשווקים כאשר מתקיימת פגיעה בתחרות, אולם כאשר אין פגיעה דרמטית בתחרות ומטרת ההוראות היא לעודד תחרות (להבדיל מלהתמודד עם היעדרה) תיאלץ הממונה לקבל את הסכמת הרגולטור הרלבנטי - משרד התקשורת, האוצר, התשתיות ועוד.

במקרה של חברות ביטוח ובנקים לא תוכל הממונה לפעול בחופשיות אם המפקח על שוק ההון או על הבנקים חושבים שחלק מהוראותיה עלולות לפגוע ביציבות הענף, גם שם יידרש מסלול הסכמי. חברות כרטיסי האשראי, אגב, שלגבי התחרות המועטה בענף שלהן התבטאו ממונים על הגבלים לא פעם, אינן נופלות לגדר החריג שדורש התייעצות עם הרגולטור הרלבנטי - אף שמרביתן בבעלות של הבנקים.

מי צריך לפחד מרונית קן הענפים המרכזיים במשק יעמדו לבחינה מחודשת חברות הביטוח, שוק כרטיסי האשראי, מערכת הבנקאות ושוק התקשורת - אלה הענפים שייבחנו תחת עינה של רשות ההגבלים כתבי כלכליסטלכתבה המלאה

רמיזה על סנקציות פליליות

מיום שהכריזה הרשות על קיומה של קבוצת ריכוז היא תוכל לתת הוראות לחברי הקבוצה. הרשות תוכל, למשל, להורות לחברות לאפשר מעבר חופשי מחברה לחברה ולמנוע פרקטיקות שמאפשרות תיאום מחירים בין מתחרים.

כמו כן תוכל הרשות לאסור על מתן מחיר מבצע נמוך במיוחד ללקוח שעומד לעזוב, שעלול למנוע חדירת מתחרים חדשים לשוק, ולאסור על התחייבות בלתי סבירה בין ספק לחברה.

לדוגמה, בשוק הגז הביתי טוענים צרכנים כי כאשר הם מעוניינים לעבור מחברה לחברה, החברה הננטשת מכריחה אותם להחליף את הצובר (ספק הגז המרכזי) הממוקם בדרך כלל באדמה. הוצאתו היא הליך יקר, מלוכלך ואגרסיבי, שצרכנים רבים מעדיפים להימנע ממנו גם במחיר "כבילה" לאותה חברת גז למשך עשרות שנים.

אם תחליט הממונה להכריז על חברות הגז כקבוצת ריכוז, היא תוכל למשל להכריח אותן להעביר בעלות על הצוברים לצרכנים במעבר מחברה לחברה.

כאן גם נכנס לדיון עניין האכיפה - הצעת החוק החדשה אינה נוקבת בעונשים או בסנקציות שתוכל הרשות להפעיל אם הוראותיה לא מולאו, וסט הכלים שיעמוד לרשותה הוא בדיוק סט הכלים שעומד לה היום. במקרים חמורים, רומזים ברשות, צפצוף על הוראות הממונה עשוי לעלות לחברי קבוצת הריכוז גם בסנקציה פלילית - בדיוק כפי שקרה לאפי רוזנהויז, שלו מייחסת הרשות עבירות על חוק ההגבלים ואי־מילוי הוראותיה במיזוג בין שופרסל וקלאבמרקט.

אם תעבור ההצעה כפי שאישרה אותה ועדת השרים תקבל רונית קן כר פעילות נרחב לפעילות חדשה מול שחקנים שעד היום כמעט ולא היו לה כלים להתמודד איתם.

בישיבת ועדת השרים אתמול הזהיר זוהר גושן, שהוועדה בראשותו הגתה את החוק ושלימים נהפך לאחד המתנגדים שלו, כי מדובר בתקדים מסוכן שאין שני לו בעולם. ברשות ההגבלים דווקא מספרים כי המודל הבריטי שבו רשות עצמאית שמבצעת "מחקרי שוק" ונותנת הוראות לשחקנים בהם הוא שעמד ברקע החקיקה.

כך או כך, לממונה על ההגבלים מחכה בחודשים הקרובים הליך חקיקה ארוך ומתיש בכנסת. החששות מהלובי השלילי שיפעילו גופים מסחריים גדול מאוד. בקרב אנשי הרשות מקווים שאותם חברי כנסת, שחרטו על דגלם את המלחמה נגד הריכוזיות, יהיו איתנים דים בפני הלחץ, ולא ישימו מקלות בגלגלי הצעת החוק.