הצד האפל של פיקוח על מחירים

בתקופה שחלפה מאז המחאה החברתית הוכנסו מספר מוצרים לפיקוח ולפי ההצהרות של הרגולטורים התוכנית היא להגדיל את סל המוצרים המפוקחים. הדעה הרווחת בציבור היא שפיקוח על מחירים של מוצרי יסוד הוא דבר רצוי שכן הוא יביא להוזלת המחירים לצרכן. כך למשל, מסקר שנערך בשנת 2011 על ידי חברת מדגם עבור מועצת החלב נמצא כי לא פחות מ- 95% מהציבור תומכים בפיקוח על מוצרי החלב. נתונים אלו מעידים ככל הנראה כי הציבור אינו מודע מספיק לתופעות הלוואי של הפיקוח, העלולות להאפיל על התועלות שבו ולפגוע בציבור באופן ישיר, כפי שקרה בפרשת קרטל הלחם.

לאחרונה הודו בעלי ומנהלי מאפיות הלחם הגדולות באישומים שהגישה נגדם רשות ההגבלים העסקיים לבית המשפט המחוזי בירושלים בגין עבירות של תיאום מחיר הלחם המפוקח ושל חלוקת שוק שערכו ביניהם. מהפרסומים בתקשורת עולה, כי הנאשמים הודו בכך שהסכימו ביניהם להפסיק מבצעים מיוחדים שניתנו ללקוחות ספציפיים באזורים ממוקדים באוכלוסייה החרדית, על לחמים מסוג לחם אחיד פרוס וחלה רגילה. לטענת בעלי המאפיות, ההסכמה לגבי הפסקת המבצעים המיוחדים לא יושמה בפועל אלא במספר מצומצם של מינימרקטים ומכולות, ובכל מקרה, המחירים שבהם נמכרו מוצרי הלחם שבפיקוח היו נמוכים משמעותית מהמחיר המרבי שנקבע בצו הפיקוח.

השאלה שצריכה להישאל היא מדוע למאפיות היה צורך בתיאום מיוחד שנגע לפלח השוק החרדי בלבד ולא לשוק כולו? ההסבר נעוץ כנראה בכך שברוב השווקים המתחרים נצמדו למחיר המרבי שנקבע בצו הפיקוח ולכן לא היה צורך בתיאום ביניהם, ואילו בפלח השוק החרדי נוצרה סטייה חריגה מהמחיר המרבי והמתחרים פעלו יחד כדי להפסיקה. במילים אחרות, צו הפיקוח שהרגולטור פרסם שימש כמחירון מומלץ שהקל על המתחרים להתיישר מלכתחילה סביב המחיר המרבי המפוקח ובכך הוא יצר קרטל דה פקטו בחסות החוק.

 בנוסף, הצו גרם בעקיפין לכך שהמתחרים יפעלו יחד כקרטל לא חוקי במקרה של סטייה ממנו בפלח השוק החרדי. הלקח שיש ללמוד אפוא מפרשת קרטל הלחם הוא כי ההשפעה של קביעת מחיר מרבי על ידי הרגולטור אינה שונה מההשפעה של קביעת מחירון מומלץ על ידי איגוד עסקי שנאסרה בחוק ההגבלים העסקיים בגלל החשש מיצירת קרטל, ויש להימנע ממנה ככל הניתן.

אך לבד מהתרומה להתיישרות של מתחרים סביב מחיר אחיד, מנגנון הפיקוח עלול לשמש כחותמת כשרות ממשלתית להעלאת המחירים של המוצרים המפוקחים ואף של מוצרים רבים שאינם מפוקחים. ללא מנגנון הפיקוח המתחרים עשויים להימנע מהעלאת מחירים, גם אם חלה התייקרות במחירי התשומות, בגלל החשש מתגובת הצרכנים. מאידך, כאשר הממשלה תאשר לייקר את מחירי המוצרים המפוקחים הדבר עלול לשמש כחותמת של כשרות בידי המתחרים ששוב לא יחששו מתגובת הצרכנים. בנוסף, הניסיון מלמד כי כאשר מעלים את מחירי המוצרים המפוקחים יצרנים של מוצרים שאינם מפוקחים מנצלים את ההזדמנות ורוכבים על גל ההתייקרות כדי לייקר את מוצריהם.

לסיכום, מנגנון הפיקוח על מחירים הוא חרב פיפיות העלול להזיק יותר מלהועיל ולכן מומלץ כי הממשלה תימנע ככל האפשר מעשיית שימוש במנגנון זה ותתמקד בפתיחה של שווקים לתחרות, בהסרת חסמים, מכסים ותקנים שאינם נדרשים, בדיוק כפי שעשתה השבוע כשהחליטה לבטל את הפטור ההיסטורי שניתן למשווקי תוצרת חקלאית מתחולתו של חוק ההגבלים העסקיים.

הכותב הוא שותף וראש תחום תחרות והגבלים עסקיים במשרד עורכי דין גורניצקי ושות', לשעבר סגן מנהל ויועץ משפטי במחלקת החקירות של רשות ההגבלים העסקיים.