העליון הכריע: לא חסים על גופים מזהמים

בהחלטה קצרה שהתקבלה לאחרונה בבית המשפט העליון הכריעו השופטים חנן מלצר, יצחק עמית ונעם סולברג במחלוקת שנפלה בין שתי פסיקות סותרות שהנפיקו בית המשפט המחוזי בירושלים ובתל אביב, וקבעו שסכומי העיצומים הכספיים שקבועים בחוקי הגנת הסביבה למיניהם הם סכומי פיקס, שאין למשרד להגנת הסביבה סמכות לחרוג או להפחית מהם. את התוצאה מפסק הדין של העליון אפשר לפרש לשני כיוונים: הקשה - שאין למשרד שיקול דעת ועליו להטיל עיצום כספי כבד גם על עבירות "טכניות" כעבירות קלות הנוגעות לדיווח.

הפירוש המקל, לדבריה של עו"ד ד"ר רות דגן ממשרד עורכי הדין הרצוג פוקס נאמן: "בית המשפט העליון אמנם קבע שסכומי העיצום ההתחלתיים הם סכומי פיקס, אולם שלח רמז עבה לכיוונו של המשרד להגנת הסביבה לשקול היטב על אילו עבירות מוצדק מלכתחילה להטיל עיצום כספי.

בחוקים מסוימים מדובר בסכומים גבוהים המושתים ללא הבחנה על עבירות טכניות ועבירות מהותיות". במקרה שהציף את המחלוקת ביטל העליון עיצום של 360 אלף שקל שהוטל על יהודה רשתות פלדה, שלא הגישה דיווחים חודשיים הנוגעים לקבלת היתר להזרים שפכים לים ב־2009–2010.

"בשים לב לכך שזה המקרה הראשון המובא בפני בית המשפט בסוגיה זו, הסכימה המדינה כי במקרה דנן לא יוטל כלל עיצום כספי בגין אי־הפרסום", קבע השופט מלצר.

"יש לתת את הדעת"

השופטת צילה צפת מבית המשפט המחוזי בתל אביב היתה זו שהטילה את העיצום המופחת על יהודה רשתות פלדה. השופטת צפת ציינה שהחוק קבע שיעור מקסימלי לעיצום שניתן להטיל, אבל לשיטתה "ברי כי אין חובה בהטלת סכום זה במלואו, ובבואו של הממונה לקבוע את סכום העיצום בגין ההפרות הנטענות, עליו לתת דעתו, בין היתר, למהות ההפרה, לחומרתה, למשך הזמן שבו היא מתבצעת, ואם מדובר בהפרה חוזרת או נמשכת".

אל מול פסק הדין של השופטת צפת ניצב פסק דין מחוזי אחר, של השופטת נאוה בן־אור מבית המשפט המחוזי בירושלים בעניין אחר - עיצום כספי שהטיל המשרד להגנת הסביבה בשל אי־עמידה בלוחות הזמנים שנקבעו בחוק ובדרישות הממונה להגשת בקשה להיתר פליטה. בן־אור, בניגוד לצפת, סברה ש"המחוקק לא הותיר שיקול דעת לממונה, לא באשר לגובה העיצום הכספי ולא באשר לעילות להפחתתו או לשיעור ההפחתה".

השופטת בן־אור הוסיפה לקביעה זו גם רקע והצדקה נורמטיביים: "עמדה בלתי מתפשרת זו של המחוקק מתיישבת עם תכליתו של החוק ועם כלל מארג החוקים שנועדו להגן על הסביבה. לא נמצאה לי אותה פרשנות יצירתית שעליה המליץ בא כוח העותרת, אשר יהיה בה להוביל להפחתת העיצום הכספי בניגוד מפורש לעולה מן החוק ומתקנות ההפחתה, ולא נמצאה לי הצדקה לכך".

פחות כתבי אישום

בית המשפט העליון, בערעור על פסק דינה של השופטת צפת, אימץ את עמדתה של השופטת בן־אור לגבי סכום הפיקס והיעדר שיקול הדעת בהפעלתו, אולם דחה את ההצדקה הנורמטיבית באשר להטלה גורפת של העיצומים מבלי לדרג את חומרת ההפרות.

כמו בתחומים אחרים, כמו ני"ע או דיני עבודה, גם תחום הגנת הסביבה אימץ את האכיפה המינהלית שנועדה להחליף במקרים המתאימים את האכיפה הפלילית. המשרד להגנת הסביבה, כמו משרדי ממשלה אחרים, אימץ את מנגנון העיצומים הכספיים כדי "לקצר תהליכים" באמצעות הטלת סנקציות מהירות בסכומים גבוהים כדי להרתיע עבריינים סביבתיים פוטנציאליים, כך שהליך שכולל כתבי אישום יהיה שמור לעבירות החמורות בלבד.

"יש היגיון ביצירת מדרג כזה", אומרת ד"ר דגן, "במיוחד משום שהחקיקה הסביבתית בארץ מטילה אחריות אישית פלילית לא רק על התאגיד, אלא גם על מנהליו. אולם מה שקרה בפועל הוא שבתחומים מסוימים מנגנון העיצומים הכספיים משמש את המשרד להטלת סנקציות על עבירות קלות כחמורות ללא הבחנה בסכומים גבוהים במיוחד".

ואכן, בית המשפט העליון אישר את המסקנה של ד"ר דגן. גם בעבירות טכניות אין שיקול דעת, וחובה להטיל את סכום העיצום המקסימלי. באופן כללי, בתחום הסביבה יש כיום שני סוגים של עיצומים — בחוקים הוותיקים יותר, כמו חוק מניעת זיהום ים וחוק החומרים המסוכנים, קבוע מנגנון שיוצר מתאם בין גובה העיצום לבין מחזור המכירות השנתי של החברה. כשמחזור המכירות גבוה גם סכום העיצום גבוה יותר, ללא קשר לשאלה אם מדובר בעבירה "טכנית", כמו איחור בהגשת דו"ח או עבירה שגרמה נזק סביבתי ממשי.

לעומת זאת, בחוקי הסביבה החדשים שבהם שיטת העיצומים היתה מובנית לתוך החוק מלכתחילה, כמו חוק אוויר נקי, הוכנס מנגנון שונה שיוצר מדרג סכומים בהתאם לאופי העבירה ולחומרתה.

שיחשבו פעמיים

פסק הדין של בית המשפט העליון מתייחס לקבוצה הראשונה, הישנה יותר, ש"אדישה" להבדלים ולחומרות ומטילה עיצומי מקסימום על עבירות טכניות קלות כעבירות דיווח.

כאשר החליט בית המשפט העליון לבטל את העיצום על יהודה רשתות פלדה, הוא הבליע בהחלטתו שני מסרים סמויים: הראשון, שעל המשרד להגנת הסביבה לחשוב פעמיים לפני שהוא מטיל עיצום שמשמעותו הכלכלית כבדה, למשל כשמדובר בהפרה ראשונה של המפעל בעבירת דיווח.

והמסר השני, למחוקק, הוא שראוי לאמץ גם בחוקים הישנים את הגמישות שהפגין בחקיקה החדשה. כך מבינה זאת ד"ר דגן: "במצב שנוצר בעקבות פסק הדין, נדרש תיקון חקיקה שייצור אחידות בין חוקי הסביבה בכל מה שנוגע לעיצומים כספיים. יש צורך במנגנון מדורג וברור שמבחין בין עבירות טכניות לעבירות מהותיות יותר".