התקציב מגלגל את הבעיות לשר האוצר הבא

שר האוצר משה כחלון פרסם אתמול את תקציב המדינה ל־2017–2018 שיובא לאישור הממשלה ביום חמישי הקרוב. האדם שאמור להביע את העניין הגדול ביותר בתקציב זהו שר האוצר הבא של ישראל. סביר להניח שכל אלו שלוטשים עיניים לתפקיד הזיעו אתמול כשראו את התקציב של כחלון. אם צריך לסכם אותו במילים בודדות, המילים המתאימות ביותר הן “נשלם אחר כך”.  

פלוג נגד כחלון בנק ישראל מתריע מפני תקציב לא אחראי לטענת הבנק, ההחלטה של האוצר להגדיל את הגירעון ולהותיר את תקרת ההוצאות על כנה, תסכן את ישראל בזמן משבר כלכלי עמרי מילמן, 13 תגובותלכתבה המלאה

כדי להבין כיצד עובד התקציב ואיך למעשה כחלון מגלגל את הבעיות הלאה במקום לפתור אותן, יש להפריד בין צד ההכנסות לצד ההוצאות, משום ששני אלו נקבעים בנפרד על ידי כללים שונים. נפרדותם של אלו היא שמאפשרת לשר האוצר לערוך שלל תרגילים אקרובטיים שאת החשבון עליהם ישלם בסופו של דבר הציבור.

פורצים את התקרה

בדרך כלל נקודת הפתיחה של הממשלה היא מצב של התחייבויות עודפות בהיקף של מיליארדי שקלים שאותם היא צריכה לקצץ. לרוב, כל המשרדים, למעט משרד הביטחון סופגים את הקיצוץ הזה.

גם במקרה של תקציב המדינה הנוכחי, נקודת הפתיחה של הממשלה כללה התחייבויות עודפות של כ־11 מיליארד שקל בצד ההוצאות. כדי לעמוד במסגרות התקציביות, החליט משרד האוצר על קיצוץ רוחבי של 2% בתקציבי המשרדים השונים (שחל על החלק הגמיש בלבד. כלומר, הוא אינו חל על שכר וכו’) שאמור להפחית את ההוצאות בכ־2 מיליארד שקל. קיצוץ רוחבי פירושו היעדר סדרי עדיפויות, שכן הוא מתבצע באופן שווה.

במקביל לכך, באוצר התפארו אתמול בעלייה בתקציביהם של כלל המשרדים. הממונה על התקציבים באוצר אמיר לוי אמר אתמול כי תקציב הבריאות יעלה ב־3.6 מיליארד שקל; תקציב הגופים הביטחוניים יעלה ב־5.3 מיליארד שקל; ותקציב ביטוח לאומי, רווחה וניצולי שואה יעלה ב־2.8 מיליארד שקל. סביר להניח שכחלון עוד ינפנף במספרים האלו במצע הבחירות הבא שלו.

אולם השאלה שעליה האוצר נמנע מלענות היא מה הגידול הטבעי בתקציב. כלומר, כמה מהעלייה בתקציב שמתרחשת כעת נעשית הודות להסכמים שנחתמו בעבר או הודות לגידול הטבעי באוכלוסייה, שעומד על כ־1.8% בשנה, וכמה ממנו הוא תוצאה של תוספת תקציבית.

בנוסף החליט האוצר על כמה קיצוצים נוספים, אקראיים למדי גם כן, למשל קיצוץ של 40 מיליון שקל על חשבון הקרן לשמירה על הניקיון שהרשויות המקומיות ממנות בעצמן ושמטרתה למצוא פתרונות למחזור; או למשל קיצוץ של 12.7 מיליון שקל במענקים הייחודיים שמיועדים ליישובים ביהודה ושומרון (ראו הרחבה בעמ’ 4–5).

על כל אלו הוסיף כחלון פטנט מיוחד בתקציב זה — פריצת כלל ההוצאה. כלל זה קובע בכמה אפשר להגדיל את תקציב המדינה ביחס לתקציב הקודם. הכלל הנוכחי קובע כי תקציב המדינה הנוכחי אמור לגדול ב־2.7%, שהם כ־9 מיליארד שקל, אך כחלון החליט לחרוג מהכלל ב־2.4%, שהם כ־8 מיליארד שקל, ב־2017. לכך יש להוסיף חריגה של 0.4%, שהם כ־1.5 מיליארד שקל, ב־2018.

תקציב המדינה מגיע לממשלה כך מתכנן כחלון לסגור את הבור שבירת הכללים הפיסקאליים בתקציב היא חלום הבלהות של כל כלכלן. למעשה, החלק היצירתי היחיד בתקציב הוא האישור לכפות על גופים כמו קק"ל ומפעל הפיס להעביר כספים לקופה. אלא שהדרך לשם רצופה מאבקים פוליטיים — ובראשם הקרב על קיצוץ המענקים למתנחלים עמרי מילמן, רוני זינגר וליאור גוטמןלכתבה המלאה

החריגות האלו אולי מסתדרות עם המספרים בשנתיים הקרובות, אך בעתיד האוצר עלול להידרש לקיצוצים כואבים בגללן, ואלו עלולים להביא לעלייה חדה בגירעון.

הכלל אינו חקוק בסלע, אך לפריצתו יש משמעות שכן היא מבטאת את חוסר היכולת של הממשלה לעמוד במילה הפיסקאלית שלה, את חוסר היכולת של כחלון לדרוש ריסון תקציבי ואת חוסר היכולת שלו לקבוע סדרי עדיפויות.

זאת כנראה אחת הסיבות לכך ששר האוצר שלח אתמול את פקידיו להגן על החלטותיו השנויות במחלוקת, והם הפנו את האצבע מאשימה לעבר ההסכמים הקואליציוניים. בתדרוך לכתבים אתמול אמר לוי כי “לצערי אנחנו סוחבים את ההסכמים הקואליציוניים, שעלותם 9 מיליארד שקל, מאז הקמת הממשלה. בכל שנותיי אני לא זוכר הסכמים בהיקף כזה: יש גידול טבעי בחינוך ובבריאות, וצריך גם לתת כסף לקצבאות ילדים, ישיבות וחיילים”.

זאת האסטרטגיה של כחלון — לתלות את כל הפלונטר התקציבי בהסכמים הקואליציוניים — שהוא עצמו היה שותף לרקימתם — ולהסביר באמצעותם כל קיצוץ או פריצה בתקציב.

מימין: שר האוצר משה כחלון והממונה על התקציבים באוצר אמיר לוי | צילום: אוראל כהן, אבי רוקח

2% מהיעדר החזון קיצוץ רוחבי שכולו היעדר סדר עדיפויות משרד האוצר מתכנן לצמצם כ־1.9 מיליארד שקל דרך קיצוץ רוחבי של 2%. הקיצוץ לא חל על הסכמים קיימים, ויפגע בעיקר בתוכניות העתידיות של משרדי הממשלה השונים עמרי מילמןלכתבה המלאה

מעלים את הגירעון

יעד הגירעון קובע את הפער בין ההכנסות להוצאות של המדינה. ככל שהוא גבוה יותר, כך המדינה מרשה לעצמה להוציא כספים רבים יותר.

לפני כחודש הכלכלן הראשי באוצר יואל נוה עדכן את תחזית ההכנסות לשנתיים הבאות כלפי מעלה, בסמיכות כמעט מטרידה להחלטתו של כחלון להפחית את מס החברות ולהרחיב את מדרגות המס. הפער המקורי בין ההכנסות להוצאות של 2017 עמד על 3 מיליארד שקל, אך לאחר עדכון התחזיות הוא הצטמצם לכמיליארד שקל, למרות הפחתות המסים.

עם זאת, הצפי לפער ב־2018 עלה מ־4.4 מיליארד שקל ליותר מ־5 מיליארד שקל. הבור התקציבי הזה ראשיתו בהעלאת יעד הגירעון מ־2.5% ל־2.9% ב־2017 ומ־2.25% ל־2.9% ב־2018. במילים אחרות, באוצר בחרו פשוט לא להתמודד עם הגירעון, שכן העלאת הגירעון משמעותה לקיחת הלוואה על חשבון השנים הבאות שבהן החלק בתקציב שמיועד למימון הוצאות הריבית יעלה — מה שעלול להוביל להעלאת יחס החוב־תוצר, ובנק ישראל לא רואה זאת בעין יפה כלל (ראו הרחבה במסגרת).

לוקחים מכל הבא ליד

בנוסף להעלאת הגירעון, לכחלון יש גם כמה פתרונות חד־פעמיים ליצירת הכנסות לשנה הקרובה ולזו שאחריה, וזהו — ששר האוצר הבא יתמודד עם ההשלכות. אחד הפתרונות האלו הוא למשל דחיית ההסכם שחתם בעצמו עם הסתדרות העובדים בחצי שנה (ראו הרחבה בעמ’ 4–5) — מהלך שאמור לחסוך 1.8 מיליארד שקל בשנתיים הקרובות. עם זאת, המדינה תשלם ריבית על הדחייה בדמות תוספת של 280 מיליון שקל לשכר עובדי המגזר הציבורי.

פתרון נוסף הוא הנפקת אג”ח ברכבת ישראל בהיקף כולל של כ־2 מיליארד שקל — פלסטר אבסורדי שיפחית את התשלומים שמעבירה המדינה לרכבת, שמסובסדת על ידי המדינה. כלומר, מי שבעצם ישלם על האג”ח הוא המדינה.

וישנם גם פלסטרים נוספים, אך כשמם כן הם — פלסטרים ולא טיפול עומק לבעיות הרבות שישנן.

הגזירות האמיתיות

במקביל לקיצוצים ולפתרונות החד־פעמיים, באוצר מתכננים גם כמה העלאות מסים שמטרתן להתמודד עם אובדן ההכנסות שייגרם כתוצאה מהפחתת מס ההכנסה ומס החברות.

כך, למשל, הטלת מס על בעלי שלוש דירות ומעלה אמורה להכניס לקופת המדינה 800 מיליון שקל; הטלת המס על פיצויי הפרישה שיכולים להגיע לחשבונות הפנסיה של הציבור אמורה להכניס לקופת המדינה עוד 680 מיליון שקל; ומיסוי חברי הקיבוצים צפוי להעלות את הכנסות המדינה בכחצי מיליארד שקל נוספים.

אולם לא בטוח שהטלות המסים הללו יעברו בצורה חלקה בכנסת ובממשלה, בעיקר לא המיסוי האגרסיבי על מי שמחזיקים ברשותם שלוש דירות ומעלה שזוכה לביקורת רבה, ולכן לא בטוח שכדאי לאוצר לבנות על ההכנסות האלו.