פרשת התאגיד: המחוקקים מיישמים את הלקחים מבג"ץ מס דירה שלישית

ביום שני הבא, שבו יחלו שידורי שני תאגידי השידור הציבורי, יערך גם דיון בבג"ץ בשורת עתירות נגד חוק דחיית שידורי התאגיד וחוק פיצול התאגיד. אם חוקים אלה יפסלו, סביר להניח שזה לא יקרה בגלל הליכי חקיקה בלתי תקינים. הפעם, הקואליציה עשתה כל מאמץ אפשרי כדי לקיים דיון ממושך בכל שלב בחקיקה. נראה שלפחות בכנסת הזאת הלקח מפרשת מס דירה שלישית הופנם: יש גבול ליכולת של הממשלה והקואליציה לכופף הליכי חקיקה בכנסת. בסופו של דבר, הליכים פגומים יכולים להביא לפסילת חוק.

רגע השפל של החקיקה בקדנציה הזאת היה ללא ספק אישור חוק מס דירה שלישית בוועדת הכספים בלילה שבין 15 ל־16 בדצמבר במסגרת חוק ההסדרים. את הדיון הלילי פתחה היועצת המשפטית של הוועדה עו"ד שגית אפק בהכרזה ש"בעייתי מאוד לדון כעת בחוק הזה, חוק מורכב מאוד שהשתנה כמה וכמה פעמים. חברי הוועדה, כולל הצוות המשפטי, קיבלו את הנוסח הנוכחי לפני כשלוש שעות, תוך כדי דיונים אחרים ולא הספקנו ללמוד אותו בצורה ראויה. זו הפעם הראשונה שאני נדרשת לתת ייעוץ משפטי לחברי הכנסת על נוסח חוק שלא ראיתי".

בעקבות חוות הדעת של אפק, היועץ המשפטי לכנסת עו"ד איל ינון הוציא מכתב ליו"ר ועדת הכספים משה גפני, שבו קבע כי אישור החוק "עולה כדי אי תקינות חמורה של הליך החקיקה היורדת לשורשו של הליך". בדומה לאפק, ינון טוען שהפגם נובע מכך שלא ניתנה לחברי הכנסת אפשרות ללמוד את החוק לפני הדיון. ינון ציין במכתב כי "בית המשפט קבע לא אחת כי פגם חמור בהליך החקיקה היורד לשורשו של הליך יכול להביא לפסילתו של חוק... ההתנהלות במקרה שלפנינו לא אפשרה עמידה בעיקרון יסוד בפסיקה".

האופוזיציה מצידה החרימה את הישיבה בוועדת הכספים ועתרה לבג"ץ על סמך חוות הדעת של ינון. אבל היא לא היחידה שחשבה שההליך היה שערורייתי. ח"כ בצלאל סמוטריץ' מהבית היהודי, למשל, כתב בעניין זה בטוויטר: "לתפיסתי המשפטית בג"ץ לא מוסמך לפסול חוק בשל תוכנו אבל כן בשל פגם בהליך הדמוקרטי. כאן כלי המשחק הדמוקרטי נרמסו ולכן לא יהיה מנוס מלפסול את החוק".

הייעוץ המשפטי לכנסת מהלך על חבל דק מאוד בניסיונו לאזן בין תקינות ההליכים לבין הגנה על הכנסת וחבריה מפני התערבות של בג"ץ. ינון עשה הכל כדי לשמור על פרופיל נמוך ובתשובתו לעתירת האופוזיציה לפסילת מס דירה שלישית הוא ביקש מבג"ץ להסתפק הפעם באזהרה בלבד.

מי שאילץ אותו לצאת למאבק היתה הפרקליטות, שטענה בבג"ץ שבחקיקת החוק נפלו פגמים חמורים אך נסבלים. "אם עמדתה של המדינה תתקבל - חסל סדר תקינות החקיקה. כל התהליכים יקרסו", אמר ינון בדיון בבג"ץ. בתגובה אמרה השופטת אסתר חיות: "אם אין לחברי הכנסת אפשרות מעשית לגבש עמדה, זה שווה ערך למצב של אי־מימוש עקרון ההשתתפות", כלומר פגם המחייב את פסילת ההליך.

הפרצה שפגעה בהגבלת שכר הבכירים

בעיות של הליך אישור חפוז נרשמו גם בחוק להגבלת שכר הבכירים בתאגידים פיננסיים. החוק, שביקש לקבוע תקרה של 2.5 מיליון שקל לעלות שכר בכירים במערכת הפיננסית, הגיע לבג"ץ בין היתר בעקבות סעיף "מגבלת יחס", שקבע כי עלות שכר הבכירים לא תעלה על פי 35 מעלות בעל השכר הנמוך ביותר בחברה. הרכב של שבעה שופטים קבע בספטמבר 2016 שאין להחיל את החוק על זכויות שעוגנו בחוק לפני כניסת הבכיר לתוקף. נשיאת בית המשפט מרים נאור כתבה: "ראוי היה לדעתי שהמחוקק ייתן דעתו להיקף תחולתה של מגבלת היחס על זכויות הצדדים מכוח החוזים הקיימים. לא התרשמתי מעיון בפרוטוקולים שסוגיה זו זכתה למקום הראוי לה".

ישנן דוגמאות רבות נוספות, לאו דווקא מתחום החקיקה, להחלטות המתקבלות כלאחר יד ובצורה חובבנית ואז מגיעות לבג"ץ, לפעמים תוך התעלמות מהאפשרות הסבירה שהן ייפסלו. דוגמה בולטת נוספת לכך הוא מתווה הגז, שכלל פסקת יציבות שקובעת כי הממשלה והכנסת לא ייזמו שינויים מהותיים במיסוי של הזכיינים. הממשלה ידעה שהסעיף בעייתי מבחינה חוקתית והתעלמה מכך. בסופו של דבר המתווה הגיע לבג"ץ ונפסל שם בגלל פסקת היציבות.

ליקויים המזכירים את מס דירה שלישית התעוררו בעבר גם בקשר לפרק אחר של חוק ההסדרים, חוק הרפורמה בבנקים. היועצת המשפטית של בנק ישראל עו"ד טידה שמיר פנתה בינואר השנה אל ינון בדרישה שיחזיר את החוק לדיון בוועדת הרפורמות של הכנסת. לטענתה, בהליך החקיקה של סעיף ליצירת מנוע השוואת מחירים ללקוחות הבנקים, "נפלו פגמים מהותיים היורדים לשורשו של הליך". לטענתה, נוסח הסעיף לא הופץ לפני שנדון. כך, לדבריה, לא ניתנה אפשרות לחברי הכנסת, לייעוץ המשפטי של הוועדה ולבנק ישראל ללמוד את החוק. שמיר אמרה כי בכך "הופר 'עקרון ההשתתפות', המהווה עקרון יסוד בהליך החקיקה".

ינון אישר את הטענות וכתב: "לא רק שלא הופץ מראש נוסח, אלא שבשעת הדיון לא הונח נוסח על השולחן". עם זאת הוא דחה את הפנייה, משתי סיבות. הראשונה: "מדובר בנושא אחד מתוך הצעת חוק רחבת היקף שנדונה ביסודיות". השנייה: לפי ינון, הנושא שנידון בסעיף המדובר "לא היה שנוי במחלוקת בקרב חברי הוועדה".

מס דירה שלישית וחוק הרפורמה בבנקים קשורים למאבק שמנהל ינון בחוק ההסדרים, הנלווה כבר 40 שנה לכל הצעת תקציב. חוק ההסדרים הוא חוק חבילה עוקף־דמוקרטיה שמעביר בהליכים מזורזים שורה של חוקים כלכליים. החשיבות שלו ברורה. בלי האילוץ של אישור התקציב ספק אם היה אפשר לאשר רפורמות כלכליות רבות. אלא שהחוק מאלץ את חברי הכנסת לדון במהירות ובמקביל בשורה של חוקים מורכבים ובעלי השלכות מרחיקות לכת.

באוגוסט 2016 כתב ינון ליו"ר הכנסת יולי אדלשטיין נגד היקפו של חוק ההסדרים: "הצעת חוק ההסדרים במתכונת ובהיקף המסתמנים, תהווה פגיעה חמורה וממשית בתקינות הליכי החקיקה עד כדי פגם היורד לשורש ההליך, ואני ממליץ בפניך שלא להניחה על שולחן הכנסת אלא אם תצומצם באופן משמעותי". החוק צומצם, אבל כפי שנראה כעת, הוא לא צומצם מספיק.

עכשיו כולם נזהרים

מאז חוות הדעת של ינון וההבנה במערכת הפוליטית שמס דירה שלישית עלול להיפסל, המושג המשפטי "פגם היורד לשורשו של הליך" הפך לשגור בכנסת. בתקופה האחרונה נעשה שימוש חוזר במושג, בפניות לינון עצמו ולבית המשפט. במהלך הכנת חוקי התאגיד, האופוזיציה זעמה על שורת צעדים של הקואליציה: הקמת ועדה מיוחדת לדיון בחוק, הגבלת פיליבסטר ל־12 שעות, זימון ישיבת פגרה חריגה וקביעת סדרי דיון חריגים. לפחות עד עכשיו, למרות שורה של פניות, ינון לא חזר על קביעתו לגבי חוקים נוספים.

מי שאולי הצילה את חוק פיצול שידורי התאגיד מגורל דומה לזה של מס דירה שלישית היא היועצת המשפטית של הוועדה להכנת החוק, עו"ד אביטל סומפולינסקי. "עלול להיווצר מצב שיהיה בחקיקה פגם שיורד לשורשו של הליך", אמרה סומפולינסקי באחת מישיבות הוועדה. "ההצעה מגיעה ברגע האחרון. לא ניתן יהיה לקיים הליך ראוי בפרק זמן כל כך מצומצם של מספר ימים. חברי הכנסת צריכים אפשרות ללמוד את הצעת החוק".

בעקבות אזהרתה של סומפולינסקי, יו"ר הקואליציה דוד ביטן מהליכוד הפך את סדרי הכנסת כדי לאפשר עוד כמה ימי חקיקה לחוק ואף כינס ישיבת פגרה חריגה בשעת ערב. מהלכים אלו עוררו את זעמה של האופוזיציה, שהחרימה את הישיבה, אבל הבטיחו הכנה מסודרת וממושכת של חוק פיצול התאגיד לקריאה שנייה ושלישית.

במונחים משפטיים, התערבות בהליכיה הפנימיים של הכנסת נחשבת מרחיקת לכת הרבה יותר מאשר פסילת חוקים. לכן בג"ץ מעולם לא פסל חוק בשל תקינות ההליכים. השבוע שלחו שופטי בג"ץ את המדינה לשקול דיון ואישור מחדש של מס דירה שלישית בוועדת הכספים, כדי שבית המשפט לא יצטרך להחליט בצעד חסר תקדים לפסול חוק בגלל הליך פגום. בלי קשר לתשובת המדינה להצעה, אפשר לקוות שבעקבות זאת הדיונים הבאים על חוק ההסדרים יהיו יותר תקינים וייערכו מתוך מודעות גדולה יותר לצורך של המחוקקים להימנע מפגם היורד לשורשו של הליך.