הנתונים שמחזקים את החשד ל"בישול" הגירעון ב־2018

ישנן תמונות ששוות אלף מילים, גורסת האמרה הידועה. מתברר כי ישנם גם גרפים ששווים יותר מאלפי מילים: נתוני הגירעון לחודש ינואר, על פני 15 השנים האחרונות, מציגים זאת היטב.

הגרף ממחיש עד כמה יוצאי דופן היו אירועי ינואר 2019. כפי שעולה מהגרף, המאזן התקציבי הממוצע של ממשלות ישראל לדורותיהן בחודשי ינואר, עמד על עודף של כ־4 מיליארד שקל. בינואר 2019 הסיפור התהפך לגמרי, והעודף לא רק שירד, אלא הפך לגירעון בסך כ־771 מיליון שקל.

מימין: מנכ"ל משרד האוצר שי באב"ד ושר האוצר לשעבר משה כחלון. התנהלות תמוהה | צילום: עומר מסינגר, PORT2PORT

הערכות הן כי באותו חודש, בעקבות לחץ של שר האוצר משה כחלון שהיה בעיצומו של קמפיין בחירות כיו''ר מפלגת כולנו - שנמחקה מאז מהמפה הפוליטית - יחד עם אגף החשב הכללי ורשות המסים עשו "תרגיל". בחשכ"ל דחו הוצאה מדצמבר 2018 לינואר 2019. במקביל, כפי שנחשף ב"כלכליסט", רשות המסים הקדימה גבייה לשנת 2018, על חשבון שנת 2019.

כל זאת כדי להיטיב עם כחלון ולאפשר לו להציג "הצלחה" בגזרת התקציב - כלומר גירעון של 3% תמ"ג כפי שהתחייב. כחלון ספג באותו זמן מתקפה אישית חריפה כלפיו מכל הכיוונים, לרבות הזירות התקשורתית, הציבורית והאקדמית, כשהוא מואשם "בהפקרות תקציבית". כחלון, מצדו, מיהר להכריז בכנס פומבי כי "אין גירעון", כשהכוונה היא שאין חריגה מיעד הגירעון.

מבקר המדינה: הדו"ח רוכך

המשך הסיפור ידוע: מבקר המדינה לשעבר יוסף שפירא החל לגבש דו"ח שממצאי הטיוטה הראשונה שלו הוגדרו "חמורים", לפי גורמים שנחשפו אליו. כאשר הגיע מבקר המדינה החדש מתניהו אנגלמן עם גישת ה"ביקורת חיובית", הדו"ח רוכך - בניגוד לעמדת הדרג המקצועי של משרד המבקר - ופרסומו עוכב עד אחרי הבחירות הקרובות.

גם נתוני ביצוע התקציב לינואר 2020, שהתפרסמו ברביעי האחרון בשעה מאוחרת - כמיטב המסורת שפיתחו כחלון ומנכ"ל משרדו שי באב"ד - מדגישים ומבליטים עד כמה ינואר 2019 היה חריג באופן קיצוני. ללא נתוני ינואר 2020, היה ניתן לטעון כי נתוני אותו חודש בשנה הקודמת הם "הנורמלי החדש". אלא שהנתונים החדשים מבליטים את השונות של ינואר 2019.

כאשר צוללים לנתונים ניכר כי החריגה נובעת גם משורת ההכנסות אבל בעיקר דווקא מההוצאות. בחומש האחרון (2020-2015), היחס הממוצע בין הוצאות ינואר להכנסות ינואר עמד על כ־84% ללא ינואר 2019. אך ב־2019, היחס זינק ל־102% - עלייה חדה של 18 נקודות אחוז. אגב, השונות בסדרה - ללא ינואר 2019 - נמוכה מאוד, 2% בלבד, ומזנקת לכמעט 8% כאשר מוספים את ינואר 2019.

כאשר בוחנים את שיעורי השינוי של ההכנסות וההוצאות על פני השנים ניתן להבחין כי 2019 היא שנה חריגה מאוד ש"שוברת את הסדרה". זינוק חד וחריג בהוצאות של ינואר 2019 לעומת 2018 (בסך 21%), שמתוקן ב־2020 (ירידה של 10%); ומנגד, ירידה בהכנסות בינואר 2019 לעומת ינואר 2018 (של 1% לעומת עליות מתמשכות של כ־5%) שגם היא מתוקנת מייד ב־2020 (עליה חדה של 12%).

האוצר: בזכות 100% ביצוע

איך האוצר הסביר לציבור את אחת האנומליות הגדולות ביותר בניהול תקציב המדינה? בתחילה לא טרח להסביר. אחרי שהתקשורת והציבור דרשו הסברים (בכל זאת מדובר בכספי ציבור), טענו באוצר כי מעבר כספים משנה לשנה - "ניהול תזרים" בשמו הרשמי - הוא דבר שבשגרה.

אכן, דבר שבשגרה, אך חסר היגיון כאשר מעבירים הוצאה משנה "טובה" הן בצמיחה והן במסים לשנה "פחות טובה" לכל היותר, או שמקדמים הכנסות משנה טובה לשנה פחות טובה. כבר ביולי 2019 הפחית בנק ישראל את תחזית הצמיחה של המשק ל־3.1% בלבד, לעומת 3.4% צמיחה ב־2018, כאשר מאוחר יותר הוא הפחית בחדות את תחזית הצמיחה ל־2020 בכחצי אחוז.

גם ה־OECD הפחית את תחזיות הצמיחה באותם מועדים. אפילו האוצר בעצמו הפחית במחצית השנייה של 2019, הן את תחזיות הצמיחה והן את תחזיות ההכנסות ממסים. למעשה הצמיחה ב־2019 היא הנמוכה מאז 2015. מאז נוספו עוד כמה הסברים - ככל הנראה על רקע החקירה של מבקר המדינה, ועוד לפני שפורסמו נתוני דצמבר 2019 וינואר 2020.

מהאוצר נמסר כי "ב4-3 השנים האחרונות מבצעת הממשלה מעל 100% ביצוע ביחס לתקציב בתכנון מקורי. כך ששנים קודמות אינן רלבנטיות לחישוב. בהתייחס לצד ההוצאות, אומרים באוצר, כי הגירעון בחודש ינואר 2019 הושפע מכך שצומצמו הקדמות תשלומים לחודש דצמבר 2018, זאת בשונה משנים קודמות שבהן היה עודף תקציבי ובוצעו הקדמות של תשלומים לדצמבר מינואר העוקב. הסכומים שלא הוקדמו לדצמבר 2018 שולמו במועד בינואר 2019. בנוסף, מציינם באוצר כי היו בינואר 2019 תשלומים חד פעמיים גבוהים במשרד התחבורה ובמשרד הבריאות באופן יחסי לינואר קודם.

לגבי העודף בינואר 2020, ממשיכים ואומרים באוצר כי הנתון אינו בר השוואה: במצב רגיל ללא "תקציב המשכי" ההוצאות היו גבוהות בכ־4-3 מיליארד שקל והעודף היה קטן בהתאמה. בנוסף ההכנסות הגבוהות שהתקבלו בחודש זה תרמו את חלקן לעודף הגדול. כך שזה חודש עם עודף חריג. "כל עוד ביצועי הממשלה ימשיכו לעלות על 100% בשנים הבאות, נצפה לראות ירידה בהוצאות חודש דצמבר ועליה בהוצאות ינואר, שכן לא ניתן יהיה להקדים תשלומים מהשנה העוקבת", מסכמים באוצר.

מומחים: הסברים תמוהים

כאשר בוחנים את הטענות של האוצר, מבינים עד כמה קשה, אפילו לאוצר עצמו, להסביר את החריגה. מומחים שנחשפו לטענות האוצר אומרים כי אין כל קשר בין ביצוע התקציב המקורי לחריגה. יתרה מזו, התקציב המקורי שמאושר בכנסת הוא מאוד לא רלבנטי לביצוע האמיתי שכן ידוע שמה שקובע הוא התקציב הכולל את העודפים משנים עברו.

זו הסיבה שבחשכ"ל נוהגים לומר כי אין תקנה תקציבית שמסיימת את השנה כמו שהיא נחקקה בכנסת. דוגמה: נניח שבמשרד התחבורה תוקצב גשר בסך 100 מיליון שקל, אך מסיבות שונות התקציב לא בוצע. אז הכסף עובר אוטומטית לשנה הבאה ובכך התקציב של המשרד משתנה מייד. דוגמה הפוכה: אם משרד מסוים מקבל עשרות מיליוני שקלים בתקנה תקציבית לביצוע פרויקט ואחרי כמה חודשים מחליט השר שהמיזם אינו כדאי - אז הביצוע יהיה אפסי והתקנה תיעלם.

גם הטענה שלפיה תקציב 2020 הוא המשכי לא מחזיקה מים. ב־2015 וב־2013 היו תקציבים המשכיים ולא היה זכר לחריגות האלו. ב־2013 נרשם עודף של 2.6 מיליארד שקל וב־2015 נרשם עודף של יותר מ־5 מיליארד שקל.

מומחים אמרו ל"כלכליסט" כי הם מעריכים שאותם 4-3 מיליארד שקל שהאוצר מגדיר כ"תשלומים חד פעמיים״ בינואר 2019, הם בדיוק הדחיות המדוברות של ההוצאה מדצמבר 2018. לכן, ההסברים שהאוצר מעניק היום - חלשים. לא כל כך משנה מה יגיד המבקר אנגלמן בנדון, קל וחומר אחרי שהודה בעצמו שיש מחלוקת פנימית בתוך משרדו בסוגיה. בינו שהוא מינוי פוליטי של נתניהו, לבין הדרג המקצועי שהוא א־פוליטי ומקצועי. העובדות מראות שהתנהלות בכירי האוצר באותם ימים היתה תמוהה, וככל שנקבל יותר נתונים, התמיהה הזו רק תלך ותתעצם.