איסור גורף על מיזוג? מהלך מביך שלא יוריד מחירים

ההצעה של האוצר להטיל איסור גורף על מיזוג של יצרן בינוני ליצרן או ספק גדול, היא הצעה מביכה. מיזוגים בין חברות אינן רע מוחלט, וכמובן שלא כל מיזוג פוגע בתחרות. זה נכון שבשנים האחרונות נעשו מיזוגים שהפכו את שוק המזון בישראל לריכוזי במיוחד, אך זו לא סיבה לוותר על הפעלת שיקול דעת לפני כל מיזוג.

לשם הדוגמה, בימים אלו ממש חברת זנלכל רוכשת את מחלבות רמת הגולן שעומדת על סף פשיטת רגל. זנלכל היא יצרנית המוגדרת כיצרנית גדולה (מחזור המכירות השנתי שלה מעל 150 מיליון שקל), ואם ההצעה של האוצר תעבור, היא לא תוכל לרכוש את מחלבות רמת הגולן, מה שהיה עשוי להקטין את מספר השחקנים בשוק החלב בישראל. כמובן שקיימת האפשרות ששחקן אחר ירכוש את מחלבות רמת הגולן, אבל ליצרניות קטנות ובינוניות בדרך כלל אין ההון הדרוש לביצוע עסקאות כאלו. ושחקנים מתחומים אחרים לחלוטין – כמו חברות אנרגיה – לא נוטים לרכוש מחלבות.

על התחום החמקמק הזה של בחינת מיזוגים מופקדת רשות התחרות. תפקידה של הרשות הוא לבחון את ההשפעה של מיזוגים על התחרות, ובמקרה שהרשות סבורה שהציבור יכול להיפגע מירידה בתחרות, היא יכולה לעצור את המיזוג.

בשנים האחרונות השתרשה התפיסה – וככל הנראה היא נכונה – כי רשות התחרות לא עשתה די מול יותר מדי מיזוגים שהביאו לכך שנתח השוק של עשרת הספקים הגדולים בישראל עומד על 46.5%, ושהרווחיות הממוצעת שלהם מגיעה לכ־13%. אך זו לא סיבה לעקוף את הרשות באמצעות הטלת איסור גורף שעשוי לפגוע בתחרות ובחברות פושטות רגל.

אם – כפי שטוענים גורמים ממשלתיים רבים – יש בעיית עומק בדיני ההגבלים העסקיים בישראל, אז צריך לתקן את החוק שמכוחו רשות התחרות עובדת, כך שהרשות תצטרך לשקול שיקולים רחבים יותר, ויינתן לה חופש רב יותר בעצירת מיזוגים. כך, לדוגמה, הבעיה העיקרית שעליה מדברים כיום היא שהחוק הנוכחי מאפשר להתערב במיזוג אופקי (שני יצרני מקררים) או במיזוג אנכי (יצרן מקררים, וחנות המוכרת מקררים), אך לא במיזוג קונגלומרטי (כל השאר). וכך רשות התחרות לא יכולה לומר לא לעסקה שבה דיפלומט (ספקית מזון) מבקשת לרכוש את חברת דורות המייצרת תבלינים, ואכן גם לא אמרה.

הדבר המפתיע בכל הסיפור הזה הוא שרשות התחרות לא התקוממה נגד הצעד הזה אלא דווקא תמכה בו. היה מצופה מהרשות שתסרב למהלך שמבקש להוציא ממנה את היכולת לבחון לעומק ולהכריע האם המיזוגים פוגעים בתחרות או לא. במקום לדרוש שינוי של חקיקת ההגבלים העסקיים שיתאים לבעיית הריכוזיות בישראל, העדיפו ברשות להוריד מעצמם עבודה. מן הצד זה נראה שרשות התחרות פועלת בצורה צרת אופקים. במקום לנצל את ההזדמנות להתאמת הסמכויות ודרך הפעולה שלה לשוק הריכוזי בישראל, הרשות מחפשת איסורים קטגוריים שעשויים לפגוע בכלכלה, ולהפחית ממנה אחריות.

כדי להבין מה קרה כאן, צריך להיזכר בתמונה המלאה. ההצעה הזו להטלת איסור גורף על מיזוגים הייתה חלק מרפורמה רחבה שהאוצר הציע. האוצר ביקש לפרק את המותגים, כך ששסטוביץ ודיפלומט יצטרכו להיפטר מחלק מהמותגים שאותם הם משווקים. במסגרת ההצעה הזו – שהייתה מהפכנית וביקשה לחולל שינוי מבני בשוק – הוסיף האוצר את הסעיף הזה, כדי למנוע מצב שבו הספקים יתמזגו עם החברות שאותן הם מבקשים לשווק. אך בסוף, הרפורמה הגדולה הוצאה מחוק ההסדרים, ואנחנו נשארנו עם סעיף חריג, המסמל מעין עצלות ממשלתית, במקום לנמק את איסור המיזוג, אנחנו נטיל איסור גורף על כל מיזוג באשר הוא.

העצלות הזו לא נעצרה רק בצעד הזה, אלא גם בצעד מרכזי נוסף שהם הציגו אתמול, הבחירה לתת הטבה לקמעונאיות ש־55% ממחזור המכירות שלהן מגיעים מספקים קטנים. קמעונאיות כאלו יוכלו לפתוח חנות נוספת בלי לקבל את אישור רשות התחרות גם אם יש להן כבר נתח שוק שבין 30%–50% באותו אזור גיאוגרפי. אלא שאין קשר בין הנושאים: דרישת האישור מרשות התחרות נועדה לוודא שיש תחרות בין הקמעונאים באזור הגיאוגרפי הזה, ואילו הרצון לעודד קמעונאים לרכוש מספקים קטנים נועד לקדם תחרות במקטע הספקים. הנכונות של רשות התחרות לוותר על הסמכות שלה לבדוק האם פתיחת סניף במקום מסוים תפגע בתחרות, עשויה להפוך את המקטע הקמעונאי – שכיום הוא תחרותי – למקטע שמתפתחת בו ריכוזיות גיאוגרפית.

מעבר לביקורת על הבחירה בטקטיקת האיסור הגורף ועל הטבת הפחתת רגולציה לקמעונאים מצטיינים, המהלכים הללו לא צפויים להוריד את מחירי המזון. המהלך של איסור הריכוזיות לכל היותר יקפיא את מבנה המשק בתחום המזון לשנתיים הקרובות. וגם המהלך של ההקלה על פתיחת הסניפים, שאמור להוות מעין "גזר" לקמעונאים, שיעודד אותם לרכוש מספקים קטנים, הוא גזר גמדי במיוחד. בסופו של דבר, הקמעונאיות הענקיות לא יבססו את כל מודל הרכש שלהן על סמך העובדה שיהיה להן קל יותר לפתוח חנות נקודתית אחת. ולכן, זו לא רק עצלות ממשלתית שמביאה לצעד אגרסיבי, אלא גם לצעדים שלא יועילו רבות לפתרון בעיית יוקר המזון.

בשנתיים האחרונות עלתה בעוצמה רבה סוגיית יוקר המחיה והיא התמקדה בתחום המזון, תחום שבו ישראל יקרה בכ־40% מממוצע ה־OECD. אי־היציבות הפוליטית הביאה לכך שהממשלה לא יכלה לעבוד בצורה מסודרת ועקבית, והמהלכים שהיא שמה בתחילת הדרך בחוק ההסדרים היו לא בשלים. אך מאידך, הפוליטיקאים לא יכולים שלא להציע הצעות חוק הנוגעות ליוקר המחיה במסגרת התקציב וחוק ההסדרים. וכך נוצר מצב שהצעות החוק המגיעות לדיון בכנסת הן לא אפויות, אגרסיביות מדי, וחמור מכל, לא יפתרו את הבעיה.