המבקר תוקף את האוצר: בולם צעדים להתמודדות עם משבר האקלים

ישראל השקיעה כ-4 מיליארד שקל בשנה בממוצע בשנים 2021-2010 בתמיכות וסבסוד של דלקים מזהמים - כך עולה מדו"ח מבקר המדינה שהתפרסם היום (ג'). התמיכות הללו נמצאות במגמת עלייה קבועה והוכפלו מאז 2012, למרות ההשלכות הסביבתיות והבריאותיות החמורות. הנתון האמור כולל הטבות מס וסבסוד ישיר לחברות העוסקות בפחם, נפט וגז לצד הנחות מיסוי שניתנו לציבור בין היתר עבור סבסוד הבלו.

נתוני התמיכות לשנים 2023-2022 צפויים לעלות אף יותר לנוכח הפטור על הבלו לפחם וההנחה על הבלו לבנזין בסכום מצטבר של כ-3.5 מיליארד שקל. מנגד, המעבר לאנרגיה מתחדשת מתמהמה ופליטות גזי החממה של ישראל במגמת עלייה.

בישראל הממשלה מרבה לפרסם הצהרות אך ממעטת לבצע: מהדו"ח עולה כי החלטות ממשלה שנועדו להפחית פליטת מזהמים לא מבוצעות, ורק 21% מהתקציבים שהתחייבה הממשלה להשקיע בהתמודדות עם משבר האקלים (מתוך כ-5 מיליארד שקל מאז 2010) הגיעו ליעדם. לפי הערכת המבקר, בשנים 2022-2015 הממשלה עודדה את הביקוש לדלקים מזהמים באמצעות הטבות מס שהגיעו לפי 33 מהסכום שהשקיעה בתחום האקלים באותה תקופה (988 מיליון שקל). "פערים אלו משקפים נכוחה את סדרי העדיפויות של הממשלות בשנים אלו - ריבוי הצהרות על הצבת יעדים אקלימיים ללא גיבוי במשאבים הנדרשים להשגתם, ומנגד המשך מימון מדיניות שחותרת תחת השגתם", לדברי המבקר.

זהו דוח מעקב מקיף של מבקר המדינה, לאחר שבדוח הקודם בנושא משנת 2021 אמר המבקר כי הפעילות של כל הגופים בישראל שאמורים להפחית פליטות ולהיערך לשינויי האקלים "נעה בטווח שבין פיגור לאפס". הדוח העלה יותר מ-100 ממצאי ביקורת, וכעת מתברר כי מרבית הליקויים לא תוקנו כלל. שיפור נרשם רק בהצבת יעד לאומי אבסולוטי להפחתת פליטות גזי חממה במקום יעד לנפש שהיה בעבר (על ידי ממשלת בנט-לפיד), בהיערכות לשינויי אקלים של מערכת הביטחון ובהנחיות שניפק בנק ישראל למערכת הבנקאית. מדינת ישראל מנגד נותרה עם הצהרות ממשלתיות רבות ועם מימוש זניח בלבד. לישראל אין תוכנית היערכות לאומית לשינויי האקלים, הנחיות למשרדים בתחום האקלים אינן מגובות תמיד בהקצאה תקציבית בהתאם להחלטות ממשלה והקצאות תקציביות אינן מנוצלות.

"משרד האוצר ממעט בנקיטת יוזמות"

המבקר מותח ביקורת קשה על משרד האוצר, וטוען כי הוא למעשה משמש חסם משמעותי לקידום התחום בישראל ובולם החלטות שיכולות לקדם את השגת יעדי האקלים להם מחויבת ישראל: "משרד האוצר ממעט בנקיטת יוזמות בתחום ואף נוקט לעיתים עמדה המביאה לבלימת האמצעים הדרושים למאבק בשינויי האקלים שעליהם יש לו השפעה. הימנעותו של משרד האוצר ממעבר לקדמת הבמה כגורם דומיננטי בקידום מדיניות אקלים, כפי שנעשה במדינות OECD אחרות, משפיעה לשלילה בהשגה אפקטיבית של יעדי מדינת ישראל בתחום זה". בניגוד לנעשה בעולם, משרד האוצר ממשיך לראות באקלים סוגיה סביבתית במקום סוגיה שנוגעת לכלל המשק: 90 שרי אוצר מהעולם נמצאים בקואליציית האקלים, אבל ישראל בחוץ, יחד עם שלוש מדינות נוספות בלבד.

לדברי המבקר, "הדבר מעיד על ניתוקו של משרד האוצר בישראל מפורום מרכזי ביותר שבו מתפתחת פרקטיקה רלוונטית לתחומים שבאחריותו". עוד לפי המבקר, גישת משרד האוצר לתקצוב בסגמנטים אינה הולמת את מורכבות הנושא והיקפו, ובד בבד עם היעדר בקרה בנושא, הדבר מוביל לניצול נמוך של תקציבים שיועדו לנושא. על אף שהמבקר כבר העיר על כך בעבר, עד היום אף אחד מהגורמים האמונים על תחזיות מקרו-כלכליות בישראל - ובראשם משרד האוצר, המועצה הלאומית לכלכלה ובנק ישראל - לא גיבש הערכה כלכלית-פיסקלית לאומית הקשורה בשינויי האקלים ובנקיטת מדיניות אקלים - בטווח הארוך או הבינוני.

קצב ההתחממות בישראל עומד על תוספת של כ-0.54 מעלות צלזיוס בעשור בממוצע, גבוה כמעט פי שניים מהממוצע העולמי, אולם במשרד האוצר לא מתרגשים. אגף התקציבים במשרד האוצר טען בתגובתו לדוח כי השפעת שינויי האקלים על ישראל היא ״מוגבלת ביותר״, זאת לאור הסקתו מדוח שביצע המכון הישראלי לדמוקרטיה, ובו נקבע כי השפעות נזקי האקלים על הצמיחה המקרו-כלכלית בישראל עד שנת 2050 יתבטאו בירידה של 1.15% בתמ״ג בתרחיש עסקים כרגיל. האגף לא הציג הערכות מתוקפות שביצע בעצמו ולא ביצע סקר על מחקרים שנעשו בנושא האמור, אלא מתבסס בקביעתו על אותו דוח מצומצם.

המבקר לא נשאר חייב ותוקף את האוצר: ״קביעותיו כי השפעת שינויי האקלים היא 'מוגבלת ביותר' לא רק שאינן מתוקפות ומבוססות, הן גם מתעלמות מחלופות הפוגעות פחות בתמ"ג המוצגות באופן עקבי במחקרים, לרבות במחקר המכון שאליו התייחס".

פליטות גזי החממה בעלייה

חוק אקלים מקודם כעת על ידי השרה להגנת הסביבה, עידית סילמן, אולם מבקר המדינה מדגיש כי החוק המדובר אינו כולל יעדים מחייבים שיאפשרו את הובלת הנושא והטמעתו בכלל פעולות הממשלה באופן יעיל. באין חוק אקלים (בדומה למצב במדינות רבות במערב), ישראל מתמודדת עם אתגרי שינויי האקלים בעיקר באמצעות החלטות ממשלה. 47 כאלו התקבלו במשך 16 שנים, אך מרכזיות שבהן לא יושמו וישראל כמעט ולא התקדמה בתחום. בשנים 2015 עד 2022 ממשלות ישראל ניצלו רק 32% (988 מיליון ש"ח) מהסכומים שהן החליטו להקצות בהחלטותיהן לנושאי האקלים בשנים אלו (3 מיליארד שקל). אם מוסיפים לכך החלטה נוספת שהתקבלה ב-2010, מגלים שמתוך הסכום שהוקצה, הניצול התקציבי עומד על 21% בלבד. גם גופים ממשלתיים משקיעים מעט מאוד בתחום. שיעור ההשקעה הציבורית של רשות החדשנות בשנת 2022 בתחומי האנרגיה, המים, הסביבה והקיימות, הוא רק 5.7% מסך השקעותיה (כ-1.7 מיליארד שקל). בנוסף, תחת ממשלת נתניהו, קוצץ בשנה שעברה תקציב יחידת המדען הראשי במשרד האנרגיה ב-38%, למרות ההשקעות הרבות של היחידה בחדשנות בתחומי האנרגיה הנקייה.

בזמן שהממשלה מקלה ראש בנושא, פליטות גזי החממה של ישראל בעלייה – בניגוד למגמה במדינות המערב. פליטות גזי חממה בשנים 2022-2015 עלו ב-1%, כשבשנת 2022 לבדה, אחרי הקורונה, היה זינוק של 3.5% בפליטות. בשנת 2020, שבה פשתה מגפת הקורונה בעולם – פליטות גזי החממה ירדו. אולם ישראל השיגה את ההפחתה הנמוכה ביותר מהמדינות המפותחות, בשיעור של 2% ביחס לשנת 2015 - פער של פי 5.5 עד 10 בשיעור הפחתת הפליטות הכלל-משקיות במדינות שנסקרו.

גם בראייה עתידית, ישראל עומדת לפספס את יעדי הפחתת הפליטות שהציבה. זאת משום שלפי קצב ייצור חשמל מאנרגיות מתחדשות שיוצר עד כה, בשנת 2030 שיעורו צפוי להגיע ל-19% בלבד, הרחק מהיעד המקורי (30% מאנרגיות מתחדשות). כמו כן, הפחתת הפליטות מסקטור האנרגיה צפויה להיות רק 21% במקום 30% (כמעט שליש פחות מהיעד, וזאת בהנחה שאז ייפסק ייצור חשמל מפחם).

"דשדוש תפקודי"

בישראל אין גורם מתכלל משמעותי לתחום ההתמודדות עם שינויי האקלים, שעה שלמינהלת ההיערכות לשינויי האקלים במשרד להגנת הסביבה אין סמכויות ויש בה רק שני תקנים – תקן אחד לראש המינהלת ותקן אחד שטרם אויש (לעומת ממוצע של 11 תקני כוח אדם בשלוש מדינות שבהן קיימות יחידות מקבילות: שווייץ, אנגליה ושוודיה). מינהלת ההיערכות טרם הצליחה למצב את עצמה כמוקד ידע לאומי, והיא מתקשה לקדם מחקרים רלוונטיים בנושא ההיערכות, כך שתהליכי קבלת ההחלטות חסרות בסיס נתונים מחקרי ומדעי מספק.

כדי לייצר תחזיות מדויקות להתמודדות עם שינויי האקלים, הוחלט להקים מרכז חישובים לאומי לסימולציות אקלימיות בשירות המטאורולוגי. המרכז אמור היה להתחיל לפעול באוגוסט 2023 אך לא הוקם עד היום, שכן משרדי הגנת הסביבה, המדע והתחבורה לא העבירו תקציבים לפעילותו. אולם גם לכשיקום, יכולתו לשמש כלי משמעותי מוטלת בספק. זאת משון שכוח המחשוב שלו מצומצם – 5,000 ליבות - נמוך בכ-50% מהרף המזערי שעליו המליצה האקדמיה למדעים, והנמוך ביותר מבין המדינות האחרות שסקר המבקר. כמו כן הוא מתוקצב בכחצי מהסכום שעליו המליצה האקדמיה למדעים (10 מיליון דולר), נמוך במידה ניכרת בהשוואה למדינות שנסקרו (היקף ההשקעה בישראל הוא בין 0.36% ל-11% מהיקף התקציב שמושקע במדינות שנסקרו). לפי מנהל השירות המטאורולוגי, כוח מחשוב זה לא יאפשר הרצה של עשרות מודלים ברזולוציה גבוהה כדי שיסייעו בביסוס התרחישים האקלימיים העתידיים האפשריים. הדבר מעלה ספק ניכר בדבר רלוונטיות היכולות של מרכז זה לצרכיה של ישראל ומעלה חשש כי פעולות היערכות שיאושרו ויתוקצבו בשנים הקרובות יהיו ללא בסיס נתונים מספק, והן עלולות להתברר כלא יעילות או כלא הולמות את הסיכונים הכרוכים במשבר האקלים.

מבקר המדינה מכנה את התנהלות הממשלה בתחום האקלים "דשדוש תפקודי" ומבהיר: "יש לראות בממצאים הנפת דגל נוסף עבור הממשלה וראש הממשלה. היעדר פעולת תיקון ממשית בעניין התנהלות המדינה בנושא משבר האקלים בהובלת הממשלה והעומד בראשה מעמידה את המדינה בפני סיכון עתידי שרלוונטי לדור הנוכחי ולדורות הבאים".