תקציב המדינה: איפה יקצצו, מה יעשו עם הרזרבה וכמה יימשך מקרן העושר

תקציב המדינה אושר בממשלה ביום שישי האחרון, והוא יעבור דרך ארוכה לאישורו הסופי. התקציב הוא למעשה ביטוי של סדרי העדיפויות הממשלתיים, וקשה לעקוב לאן הולך כל שקל ממאות מיליארדי השקלים שכלולים בו. וחמור מכך, גם המספרים הגדולים של תקציב המדינה עשויים לבלבל כלכלנים ואנשי כספים, שאינם מכירים פרטיו ונהליו. כלכליסט עושה סדר במספרים הגדולים במה שמכונה "מסגרות פיסקליות", ותמונת המאקרו של התקציב.

מה גובה תקציב המדינה לשנים 2023-2024?

התשובה לשאלה הזו פחות פשוטה ממה שנשמע. ב־2023 הממשלה תוכל להוציא כ־609 מיליארד שקל. עם זאת, הממשלה תוכל להוציא כ־40 מיליארד שקל נוספים בתמורה להכנסות שהיא תקבל, במה שנקרא "הוצאה מותנית בהכנסה". מעבר לכך יש כ־38.5 מיליארד שקל נוספים המופנים לשורה של גופים שנקראים "מפעלים עסקיים", שכוללים בעיקר את רשות מקרקעי ישראל ואת בתי החולים הממשלתיים. משמעות הדבר שמחשבונות הבנק המשויכים למדינה ייצאו כ־700 מיליארד שקל ב־2023, וכ־735 מיליארד ב־2024 (וזאת עוד ללא חברות בבעלות ממשלתית).

בפרסומים כתוב שהתקציב כ־500 מיליארד שקל?

בשפת היומיום של אנשי האוצר והממשלה הם מדברים רק על חלק מהתקציב, המכונה "התקציב לחישוב מגבלת ההוצאה". החלק הזה צפוי לגדול ב־33 מיליארד שקל ב־2023, וב־61 מיליארד שקל ב־2024, לעומת 2022. התקציב המותנה בהכנסה, למשל, לא נכלל במספר הזה כמו גם תקציב המפעלים העסקיים, וחשוב מכל - כ־123 מיליארד שקל ב־2023 יילכו להחזרי החוב של המדינה. כל אלו לא נכנסים לחישוב התקציב לעניין "מגבלת ההוצאה". תשלומי הריבית על החוב והחובות לביטוח לאומי, בהיקף של כ־60 מיליארד, כן נכנסים לחישוב 'מגבלת ההוצאה'.

מה היא מגבלת ההוצאה?

אפשר לחשוב על תקציב המדינה כמו על תקציב משק בית. הממשלה רוצה להוציא כסף, אך לא להוציא הרבה יותר ממה שיש לה, הפער בין ההכנסות להוצאות מכונה גירעון, והוא מוגבל בחוק. כמו במשקי בית, לא נכון להסתכל רק על המינוס, וצריך להיזהר שלא להגדיל הוצאות בגלל הכנסה חד פעמית, כמו בונוס או ירושה. ולכן, הגידול בתקציב המדינה משנה לשנה מוגבל. זו גם הסיבה שתשלום החובות לא מהווה חלק מההוצאה, מאחר שהם לא משמשים להוצאה אזרחית והם כבר נספרו בשנים הקודמות.

האם התקציב הנוכחי עומד במגבלת ההוצאה?

אי אפשר לא לעמוד במגבלת ההוצאה, זה החוק, ואם לא עומדים בחוק - משנים אותו, וזה מה שיעשו הפעם. לפי מגבלת ההוצאה הבסיסית, התקציב גדל מדי שנה לפי קצב גידול האוכלוסיה ומושפע מגודל החוב של המדינה. לפי הכלל הזה התקציב היה אמור לגדול בכ־2.5%. אבל הפעם זה לא יספיק, שכן האינפלציה בשנה האחרונה היתה גבוהה במיוחד והכלל הנוכחי מחשב את האינפלציה בשלוש השנים האחרונות.

ולכן, במסגרת החלטות הממשלה ביום שישי הוחלט לשנות את כלל ההוצאה לתקציבים הקרובים. לפי הכלל החדש, התקציב ל־2023 יגדל בשיעור האינפלציה הממוצעת השנתית. אחרי השינוי הזה נסללה הדרך והתקציב יגדל ב־7% ב־2023, וב־6% נוספים בשנת 2024. ללא שינוי כלל ההוצאה, התקציב ב־2024 היה צריך לעמוד על 489 מיליארד. פער של כ־16 מיליארד מהתקציב שאושר בממשלה. ולכן, מגבלת ההוצאה צפויה לעבור שינוי בחוק.

האם הסכומים הללו סבירים מבחינה מאקרו־כלכלית?

למרות שהתקציב גדל משמעותית, נגיד בנק ישראל, פרופ' אמיר ירון, אמר בישיבת הממשלה שמסגרת התקציב הנוכחית 'מבטאת אחריות פיסקלית ושהיא מחזקת את האמינות הפיסקלית של ממשלת ישראל'. הסיבה לכך היא שהגירעון הצפוי בשנות התקציב הקרובות נמוך מאוד ועומד על פחות מ־1%. כשהגירעון נמוך יש לחץ גדול מכיוון הפוליטיקאים להגדיל את התקציב. הדבר דומה למשקי בית שקיבלו מעין בונוס להכנסה שלהם. ולכן, ההצלחה של האוצר להעביר תקציב עם מסגרות נוקשות, היא חיובית. בנוסף, למרות הגידול בתקציב, יחס החוב־תוצר של ישראל צפוי להמשיך ולרדת בשנות התקציב הקרובות.

מה לגבי אירועים לא צפויים כמו אינפלציה מתפרצת או צניחה בהכנסות המדינה?

חלק מהתקציב מוגדר "רזרבה", והוא נועד להתמודד עם אירועים בלתי צפויים והתייקרויות שכר. הפעם הוחלט להגדיל את הרזרבה לכ־4% מסך התקציב, כלומר כ־20 מיליארד שקל. בנוסף, יש תקציב ייחודי של 2 מיליארד שקל ל־2024, למקרה שתחזית ההכנסות המעודכנת תשתנה לרעה, מאחר שאנחנו מאשרים תקציב עשרה חודשים לפני שהשנה עצמה מתחילה. הסיכונים העיקריים לתקציב המדינה כעת הם אינפלציה שתמשיך לעלות, מיתון עולמי והסכמי שכר יקרים מדי.

בנוסף, הכלכלנית הראשית באוצר שירה גרינברג ציינה את הרפורמה המשטרית ואת משבר האקלים כגורמים שעשויים להביא לשינוי בתחזית. עם זאת, צריך לזכור שהרזרבות הללו משמשות גם מוקד כח למשרד האוצר מול משרדי הממשלה השונים, שצריכים את אישורו של משרד האוצר כדי להשתמש ברזרבה.

אם התקציב גדל כל כך הרבה, למה צריך קיצוץ רוחבי?

הממשלה החליטה על קיצוץ רוחבי של 3% מכל משרדי הממשלה ב־2023 וקיצוץ נוסף של 3% ב־2024. הקיצוץ חל למעשה רק על חלק קטן יחסית מתקציב המדינה. לפי החישוב של האוצר, קיצוץ רוחבי של 1% מביא לחיסכון של כ־706 מיליון שקל, כלומר סך הקיצוץ יעמד על כ־2.1 מיליארד שקל בשנה. למרות השם "קיצוץ רוחבי", הוא חל רק על כ־15% מתקציב המדינה, מאחר שלא ניתן לקצץ משכורות או תשלומים מכח החוק, כמו קצבאות וכדומה.

האוצר משתמש בכלי הקיצוץ הרוחבי ככלי להתייעלות. ביד אחת מגדילים את תקציב המשרד למטרות חדשות ומוגדרות, וביד השניה מכריחים את המשרד לחשוב מחדש על ההוצאות ההיסטוריות שלו. זה כלי שזוכה מפעם לפעם לביקורת ציבורית, אך באוצר מתעקשים כי זו הדרך הטובה להביא להתייעלות בלי להתערב למשרדים בפעילותם, שכן המשרד מחליט איך לקצץ. בנוסף, כלי הקיצוץ עוזר לשקף לחברי הממשלה, שהגדלה של התקציב בצד אחד מחייבת איזון בצד השני.

האם יקוצץ כח האדם?

הממשלה החליטה לקצץ 1% בכח האדם של משרדי המטה. מדובר בכ־600 תקנים והמהלך צפוי לחסוך כ־190 מיליון שקל בשנה. לא מדובר על פיטורי עובדים, אלא בעיקר על אי החלפת עובדים שיפרשו. משרד המשפטים יקבל את הקיצוץ הגדול ביותר כ־60 עובדים, בשל העובדה שהוא מעסיק כ־9,000 עובדים. אחריו בתור משרד האוצר (רשות המסים), ומשרדי הבריאות והרווחה. בהסתדרות אמרו שהם לא שמעו על המהלך הזה לפני ישיבת הממשלה, למרות שהם נמצאים במשא ומתן עם האוצר על הסכם המסגרת, וכי הם מתנגדים לכל מהלך כזה.

קרן העושר רק התחילה לצבור כספים, מדוע מוציאים ממנה כסף?

אל הקרן לאזרחי ישראל מתנקזים הכנסות המדינה ממס מיוחד שהוטל על הרווחים מן הגז והנפט. כספי הקרן מנוהלים על ידי בנק ישראל וחלק קטן מהם מוזרם לתקציב המדינה השוטף. על פי החוק, 3.5% מסך נכסי הקרן בסוף השנה הקודמת מועברים לתקציב המדינה. לפי החישוב של האוצר, מדובר על 40 מיליון שקל ב־2023, ועל 70 מיליון שקל ב־2024.

החוק קובע כי ההקצאה תשמש למטרות חברתיות, כלכליות וחינוכיות. שר האוצר בצלאל סמוטריץ' החליט להפנות את הכסף לבינוי מבנים של תנועות נוער ולשיפוץ מבנים בתחום בריאות הנפש. השר נימק את הצעד בכך שתנועות הנוער פועלות בכל האוכלוסיות בארץ וכי מצב התשתיות בתחום בריאות הנפש לא הולם את הסטנדרט הראוי. גם הדרגים המקצועיים באוצר שמחים עם ההקצאות, הללו מכיוון שהן חד־פעמיות ולא צפויות להטיל על תקציב המדינה הרגיל מחויבות תקציבית נוספת.