שר האוצר בצלאל סמוטריץ' | צילום: אלכס קולומויסקי
עוד לפני תקציב 2025: הממשלה עלולה להגדיל את הגירעון באחוז נוסף ב־2024
למרות שממשל ביידן חתם על העברת סיוע אמריקאי של 14 מיליארד דולר לביטחון, חלק מהכסף נתקע ב"צנרת של וושינגטון" ועדיין אי אפשר לעשות בו שימוש. בממשלה ידעו שהאפשרות קיימת אך לא נערכו בהתאם וכעת במשרד האוצר מוטרדים מאפשרות של מצוקה תזרימית ונערכים להגדלת הגירעון ל־7.6% מהתוצר במקום 6.6% שקבעה הממשלה
במשרד האוצר מתכוננים לאפשרות של הגדלת הגירעון בסכום של כ־20 מיליארד שקל, כאחוז מהתוצר, כבר בשנת 2024. המשמעות היא שהגירעון התקציבי בסוף 2024 יעמוד על כ־150 מיליארד שקל, כ־7.6% מהתוצר. יעד הגירעון הנוכחי עומד על 6.6% והשינוי עלול לאלץ את הכנסת להעביר את חוק תקציב 2024 מחדש.
לשם שינוי, הסיבה לכך היא לא פזרנות בלתי מתוכננת אלא דווקא בעיה שמגיעה מצד ההכנסות של המדינה. בזמן הכנת "תקציב המלחמה" המעודכן לשנת 2024, החליטו במשרדי האוצר והביטחון "לקחת הימור" ולבסס חלק ניכר מתקציב מערכת הביטחון על הסיוע האמריקאי. זאת למרות שכבר אז ידעו כי קיים תרחיש בו הסיוע לא יגיע במלואו בזמן. החלטה זו התקבלה בשיח משותף בין אנשי האוצר, הביטחון ומשרד ראש הממשלה, וראש הממשלה בנימין נתניהו אישר אותה. באוצר התייחסו לכך בתור סיכון מחושב, והעדיפו מציאות תקציבית בה קיימת אפשרות לגירעון גדול מהצפוי מאשר מציאות בה המדינה מקבלת סיוע ולא יכולה להשתמש בו בגלל שהכסף לא מופיע בספרי התקציב.
לפני מספר חודשים נכנסו במשרד האוצר ללחץ בהקשר לסיוע הביטחוני האמריקאי, מפני שחבילת הסיוע הביטחוני לישראל שעמדה על סכום היסטורי של 14 מיליארד דולר התעכבה בקונגרס ובסנאט האמריקאי בגלל מחלוקות בין הדמוקרטים לרפובליקנים. ישראל לא היתה במוקד הוויכוח, שעסק בסוגיות שקשורות לגבול עם מקסיקו ולסיוע האמריקאי לאוקראינה. אבל מפני שכל התקציבים הללו אוחדו לחבילת סיוע אחת (יחד עם סיוע לטייוואן, לפלסטינים ועוד) אז גם הסיוע לישראל התעכב. בסופו של דבר בית הנבחרים האמריקאי אישר את חבילת הסיוע כולה ב־20 לאפריל, שבוע אחרי מתקפת הטילים והכטב"מים האיראנית על ישראל. מיד לאחר מכן הנשיא ג'ו ביידן חתם עליה ואישרר אותה סופית.
חשש לבעיה תזרימית בביטחון
למרות שהנשיא חתם על חבילת הסיוע כבר לפני יותר משלושה חודשים, הסיוע כולו טרם עבר לישראל ולדברי בכירים בישראל הוא תקוע ב"צנרת של וושינגטון" וכתוצאה מכך במערכת הביטחון עוד לא יכולים להשתמש בו. תקציב הביטחון של שנת 2024 עומד על 160 מיליארד שקל וכ־31 מיליארד שקל ממנו (8.7 מיליארד דולר) מבוסס על חבילת הסיוע המיוחדת של ביידן. הסכום שמדאיג את האוצר והביטחון הם 4 מיליארד דולר שמיועדים לרכישת מיירטים של מערכות כיפת ברזל וקלע דוד וסכום נוסף שמוערך ביותר ממיליארד דולר שמסתכמים בכ־20 מיליארד שקל סך הכל. יש להדגיש כי אין חשש שהכסף לא יגיע לישראל, אלא ממצב בו הוא לא יגיע לישראל בזמן שיאפשר שימוש שלו כמקור תקציבי לשנת 2024. במילים אחרות, באוצר דואגים מבעיה תזרימית, שתוביל למצב בו מערכת הביטחון לא תוכל להשתמש בכלל התקציב שלה לשנת 2024. מצב זה יכול להיווצר גם אם כספי הסיוע כולם יגיעו ב־2024 אבל "ברגע האחרון" באופן שלא יאפשר למדינה להשתמש בהם כאמצעי תשלום.
מציאות זו גם יוצרת חילוקי דעות בקרב אגפי האוצר השונים, כאשר באגף התקציבים מעדיפים להמתין עוד כדי לראות אם הכסף יגיע בזמן ואילו באגף החשב הכללי מעוניינים להקדים תרופה למכה ולא להמתין לרגע האחרון מפני שהגדלת גירעון משמעה גיוס חוב נוסף. כמו כן, במידה ולא יהיה ניתן להשתמש בכספי הסיוע האמריקאים בתקציב הנוכחי אז יהיה צורך בתיקון נוסף לתקציב 2024, שלישי במספר, שיגדיל שוב את יעד הגירעון וישנה את מקורות תקציב הביטחון.
אך בעיות אלו נתפסות כאפשריות לפתרון, כאשר הבעיה הגדולה יותר שבאוצר ובמערכת הביטחון שוברים עליה את הראש בימים אלו היא מימון תקציב משרד הביטחון לשנת 2025, במידה שתקציב 2025 לא יעבור בכנסת והמדינה תיכנס למציאות של תקציב המשכי. המשמעות של תקציב המשכי היא שמשרדי הממשלה צריכים לפעול על פי תקציב 1 חלקי 12. כלומר, מחלקים את תקציב 2024 המקורי ל־12 חלקים וניתן להשתמש בכל חודש בהיקף של נתח אחד. הבעיה היא שתקציב משרד הביטחון המקורי ל־2024 עמד על 83 מיליארד שקל ואילו תקציב משרד הביטחון בתקציב המלחמה המעודכן של שנת 2024 עומד על סכום אסטרונומי של 167 מיליארד שקל (כולל הסיוע האמריקאי), ולכן יהיה קשה עד בלתי אפשרי לעמוד במשימות הביטחוניות עם תקציב חלקי שמבוסס על המציאות שלפני המלחמה.
במערכת הביטחון ובאוצר מודאגים מתרחיש של תקציב המשכי בהקשר הביטחוני, שאין לו תקדים היסטורי במציאות של מלחמה שדורשת גמישות תקציבית והוצאות גדולות. גם בתרחיש אופטימי מבחינה ביטחונית שבו המלחמה בעזה נגמרת וגם הזירה הצפונית נרגעת, עדיין הצבא צפוי להמשיך לפעול בכוחות מתוגברים, השימוש היקר במילואימניקים ימשיך ויהיה צורך לחדש את המלאים ולשקם את הכוחות לקראת עימות עתידי. את כל המשימות הללו לא יהיה ניתן לבצע בתקציב המשכי שמבוסס על תקציב ביטחון "רזה". בכיר באוצר אמר לכלכליסט כי הוא "מאוד מוטרד" והעביר ביקורת קשה על הדרג המדיני והפוליטי בטענה כי הם פועלים בשאננות ולא מבינים את האירוע הכלכלי־ביטחוני שמתגלגל לפתחנו.
הטריק של קופסה חוץ־תקציבית
במידה ולא יעבור תקציב לשנת 2025, המענה הרלבנטי היחיד לבעיית התקציב ההמשכי הוא שחזור הפתרון מתקופת הקורונה של קופסה חוץ־תקציבית: הקצאה חד־פעמית של תקציב לנושא מסוים שנובעת מאירוע חריג. למרות שקל להתפתות להשוואה בין המלחמה למגפה ולטעון שבשני המקרים מדובר על אסון שמצריך התנהלות תקציבית חריגה - בשני המקרים הסיבה האמיתית לצורך בקופסה חוץ־תקציבית הוא פוליטי. הרי המלחמה פרצה כבר לפני כמעט עשרה חודשים ולממשלה היה זמן רב להתכונן לתרחיש כזה. ההערכה במערכת הפוליטית היא שראש הממשלה נתניהו לא מתאמץ להכין תקציב ל־2025 מתוך הבנה שמדובר בתקציב גזירות שבכל מקרה לא יצליח לעבור במציאות הפוליטית הנוכחית.
גם אם בישראל התרגלו למציאות המשונה בה הכנסת יכולה להעביר שלושה חוקי תקציב שונים לאותה שנה או להשתמש בטריקים כמו קופסאות חוץ־תקציביות, בשווקים הבינלאומיים שבוחנים את ישראל בקפידה עלולים להתייחס לדברים אחרת. בנוסף, הוועדה שאמורה לבחון את תקציב הביטחון העתידי טרם התכנסה וגם אם יעבור בסופו של דבר תקציב ל־2025 ההשפעה שלה עליו תהיה אפסית. לא מן הנמנע שההתנהלות הלא אחראית של המדינה בכל הקשור לתקציב העתק של משרד הביטחון, יחד עם חוסר הרצון להתכנס לצעדים שיובילו להגדלת הכנסות כמו העלאות מיסים, יובילו בסופו של דבר להורדה נוספת של דירוג האשראי של ישראל ולהעלאת הריבית בה ישראל מגייסת את החוב המתנפח שלה.