צבי אגמון: רק ועדת חקירה ממלכתית תשקם את אמון הציבור

האסון הנורא שפקד את תושבי עוטף עזה ואת מדינת ישראל בבוקר שמחת תורה הותיר תחושה קשה כי המדינה כשלה ביישום הרעיון המכונן שלשמו הוקמה: להבטיח כי יהודים במדינת ישראל יוכלו לחיות בבתיהם בבטחה. לאחר שתסתיים המלחמה, יחל תהליך ארוך של השלמה והחלמה, אשר נדבך מרכזי בו יהיה שיקום היסוד שעליו מבוססת שיטת הממשל בכל חברה דמוקרטית – אמון הציבור במוסדות המדינה. את אמון הציבור ניתן לשמר בעתות שגרה ולשקם בעתות משבר באמצעות מוסדות ומנגנונים לביקורת, לבירור, לבדיקה ולחקירה של עניינים בעלי משמעות ציבורית. בדיקה כזו יכולה להיעשות, בין היתר, באמצעות ועדת חקירה, שדומה כי מוסכם על הכול כי תוקם בבוא העת, לאחר המלחמה. לפי דיווחים בתקשורת, ראש הממשלה סבור כי יש להקים ועדת בדיקה ממשלתית ולא ועדת חקירה ממלכתית.

מהם ההבדלים בין שתי הוועדות ואיזו ועדה ראוי להקים?

ועדת חקירה ממלכתית נועדה לחקור "עניין שהוא בעל חשיבות ציבורית חיונית אותה שעה הטעון בירור" ודרך המלך להקמתה היא בהחלטת ממשלה. הוועדה לביקורת המדינה של הכנסת יכולה גם היא להחליט על הקמת ועדת חקירה ממלכתית בעניין שמבקר המדינה פרסם דו"ח לגביו. חבריה של ועדת חקירה ממלכתית, שלושה במספר על-פי רוב, ממונים על-ידי נשיא בית המשפט העליון. בראש הוועדה עומד שופט (מכהן או בדימוס) של בית המשפט המחוזי או של בית המשפט העליון. אי-תלותם של חברי הוועדה בגורם הממנה מבטיחה את עצמאותם והיא חיונית לאמון הציבור בפעולתה של הוועדה. הממשלה קובעת מהו המנדט הנתון לוועדה, כלומר, את נושא החקירה והיקפה. ועדות מסוימות פירשו באופן רחב את המנדט שניתן להן. כך למשל, ועדת אגרנט שמונתה לאחר מלחמת יום הכיפורים לבחון את פעולותיו של הצבא לפני ותוך כדי המלחמה ואת הערכת המידע בימים שקדמו לה, בחרה לבחון גם את הממשק בין הדרג המדיני לצבאי.

החוק מקנה לוועדת חקירה ממלכתית סמכויות רחבות לביצוע תפקידה, הדומות לסמכויות המוקנות לבית משפט, ובהן למשל סמכות לכפות על עדים להעיד ולהציג מוצגים ומסמכים והטלת סנקציות במקרה של עדות שקר. בצד סמכויותיה הרחבות, מחויבת הוועדה לתת זכות טיעון למי שעלולים "להיפגע מהחקירה או מתוצאותיה". לא ניתן להמעיט בחשיבותה של זכות טיעון זו, שכן בצד בירור העובדות, מוסמכת ועדת חקירה ממלכתית, אם היא מוצאת לנכון, לפרסם המלצות, מוסדיות ואישיות, ובכללן למשל המלצה להעביר אדם מתפקידו (כך למשל, המליצה ועדת כהן שמונתה לחקור את הטבח במחנות הפליטים בסברה ושתילה להעביר את אריאל שרון מתפקידו כשר ביטחון ולא למנותו לתפקיד זה בעתיד).

ועדת חקירה ממלכתית רשאית (בהסכמת כל חבריה) לפרסם דו"ח ביניים, ונהוג לעשות כן במקרים שבהם נדרש יישום מהיר של המלצות הוועדה.

האם קיימת חובה ליישם את המלצותיה של ועדת חקירה ממלכתית? על שאלה זו השיב בג"ץ בשלילה ביחס להמלצות ועדת בייסקי שחקרה את פרשת ויסות מניות הבנקים. נקבע כי אין חובה להישמע להמלצות הוועדה, אך גם לא ניתן להתעלם מהן. יש לתת להן את המשקל הראוי, בשים לב לציפיותיו של הציבור כי המלצות הוועדה יישומו.

ועדת בדיקה ממשלתית, נבדלת מוועדת חקירה ממלכתית בעיקר בסוג העניינים שהיא נועדה לחקור, בהרכבה, היקף סמכויותיה ובגורם הממנה אותה. ואולם, בשלושת ההיבטים הראשונים (סוג העניינים, הרכבה והיקף סמכויותיה), הלכה למעשה, אין הבדל מהותי בין שני הוועדות.

ועדת בדיקה ממשלתית מוקמת על-ידי שר (או מכוח החלטת ממשלה), ובהתאם לחוק הממשלה היא נועדה לבדוק "נושא או אירוע מסוים המצוי בתחום אחריותו" של השר. לכאורה, על-פי הגדרה זו, ועדת בדיקה ממשלתית אמורה לעסוק בעניינים פחוּתי חשיבות ונקודתיים באופים, בעוד שוועדת חקירה ממלכתית נועדה לעסוק בנושאים מהותיים יותר, בעלי משמעות לאומית מרחיקת לכת. שאלה זו נידונה בבג"ץ בפרשת ועדת וינוגרד שמונתה כוועדת בדיקה ממשלתית לבחינת מכלול ההיבטים של מלחמת לבנון השנייה. בג"ץ קבע (בדעת רוב) כי השאלה איזו ועדה להקים היא שאלה ציבורית שככלל אינה מתאימה להכרעה שיפוטית. גם בהיבטים של הרכב הוועדה והיקף סמכויותיה אין הבדל של ממש בין שתי הוועדות. אף שאין חובה למנות שופט כיו"ר ועדת בדיקה ממשלתית, מקובל למנות שופט בדימוס כיו"ר ועדה, ושמנעשה כך, ובכפוף לקביעת שר המשפטים ואישור הממשלה, זוכה ועדת הבדיקה הממשלתית לעיקר סמכויותיה של וועדת חקירה ממלכתית (לרבות זימון עדים והטלת סנקציות במקרים המתחייבים). במרוצת השנים השתרשו מכוח התחייבות המדינה ופסיקת בג"ץ נורמות משלימות ביחס לפעולתה של ועדת בדיקה ממשלתית, כמו החובה לתת זכות טיעון למי שעלולים להיפגע מהבדיקה ופומביות הדיונים. נורמות אלה משוות את דרך פעולתן וסמכותן של שתי הוועדות.

נותר אפוא הבדל חשוב בין שתי הוועדות – הגורם הממנה. בעוד שכאמור נשיא בית המשפט העליון ממנה את חבריה של ועדת חקירה ממלכתית, מי שממנה את חבריה של ועדת בדיקה ממשלתית הוא השר המקים את הוועדה (או הממשלה המורה לו לעשות כן). מדובר בהבדל מהותי. בוועדת בדיקה ממשלתית הגוף הנחקר ממנה את הגוף החוקר, ובכך לא נשמרת אי-תלות מוחלטת בין הוועדה לדרג הפוליטי שמינה אותה וקבע את הרכבה, שהוא עצמו כפוף לבדיקתה. עצמאותה ואי-תלותה של הוועדה הכרחיות לאמון הציבור בה. בלעדי אמון הציבור קשה יהיה לייחס משקל ומשמעות למסקנותיה והמלצותיה של הוועדה. יתר על כן: שיקום אמון הציבור במערכות השלטון הוא כאמור תכלית מרכזית שאותה נועדו וועדות בדיקה וחקירה להגשים, ובלא אמון הציבור בפעולת הוועדה, אין לכתחילה טעם בפעולתה.

אין באמור כדי להטיל, חלילה, דופי בוועדות בדיקה ממשלתיות, שעד היום, ככלל, חבריהן מילאו את תפקידם ללא משוא פנים ובמקצועיות. אלא שבאירועים בעלי חשיבות לאומית חובקת כל, שבהם התערער אמון הציבור במערכות השלטון – כמו באירועי יום ה-7 באוקטובר 2023 ומלחמת חרבות ברזל שנפתחה בעקבותיהם – מראית פני הצדק מחייבת ביטחון מלא של הציבור באי-תלותו של הגוף החוקר בגוף הנחקר. לכן, ראוי במקרים כאלה להקים ועדת חקירה ממלכתית, ולא ועדת בדיקה ממשלתית. זו אינה חובה משפטית, אלא חובה ציבורית.

האם רשאית הממשלה להחליט שלא להקים ועדה (ממלכתית או ממשלתית) לבחינת האירועים? שאלה דומה הובאה לפתחו של בג"ץ בכמה הזדמנויות (לאחר פרשת בראון-חברון ובפרשת הצוללות). בג"ץ קבע שספק אם יבואו בפניו מקרים אשר יחייבו להורות על הקמת ועדת חקירה, גם כשמדובר במקרים בעלי חשיבות ציבורית רבה.

לבסוף, יש לזכור כי ועדת חקירה היא אמצעי אחד (שאינו בהכרח החשוב ביותר) בתהליכי התיקון, השיקום והריפוי המתחייבים לאחר טראומה לאומית המחייבת שידוד מערכות. יש להישמר מכך שעצם הקמתה של ועדת חקירה או בדיקה ישהה קבלת אחריות מיניסטריאלית על-ידי ראש הממשלה והשרים, ימנע תהליך עמוק של בדיקה והפעלת מנגנוני בדיקה אחרים הנתונים למשל לסמכותה של הכנסת או יעקר מחאה ציבורית.

עו"ד צבי אגמון הוא מייסד משרד אגמון ושות'. היה מעורב בוועדות החקירה כאהן, בייסקי, וינגורד, זמיר