"ישראל היא אומת הייטק בגלל כישורים ופיתוח סביבה מתאימה, לא בגלל תמריצי מס"

פסקל סנט־אמאן הקדיש 15 שנים מחייו כדי לנסות ולעשות את מה שבמשך שנים היה נראה כמשימה בלתי אפשרית, ובמובן מסוים עדיין נראה כך: לעדכן את חוקי המיסוי הבינלאומיים, שנקבעו בתחילת המאה ה־20, כך שיותאמו לעידן הגלובלי והדיגיטלי של המאה ה־21. ובמילים אחרות – ליצור מערכת מס שוויונית יותר, שתטפל במקלטי המס ותצמצם את האפשרות של חברות ענק להימנע מתשלומי מסים, אותם מעריך הארגון לשיתוף פעולה ולפיתוח כלכלי (OECD) בכ־240 מיליארד דולר שנשארים בכיסי החברות מדי שנה.

לפי חוקי המיסוי המיושנים, חבות המס של חברה למדינה תלויה בנוכחות פיזית שלה באותה מדינה. זאת, בעוד שבעידן הדיגיטלי חוקי המשחק אחרים: גוגל למשל יכולה להרוויח הון מפעילות במדינות אירופאיות רבות, אך רווחיה ייחשבו כאילו נוצרו באירלנד שבה מס החברות נמוך ושם נמצא מטה החברה לפעילותה באירופה, במזרח התיכון ובאפריקה. חלק ממה שהרפורמה הבינלאומית מנסה לקדם הוא קישור בין נוכחות דיגיטלית במדינה לחבות המס.

סנט־אמאן הצטרף ל־OECD ב־2007 לאחר עשור במגזר הציבורי, רובם במשרד האוצר הצרפתי. בין 2012 ל־2022 עמד בראש המרכז למדיניות מס של ה־OECD, מהתפקידים הבכירים בארגון. ה־OECD עוסק בדרך כלל בגיבוש המלצות מדיניות ויצירת סטנדרטים בינלאומיים בתחומים שונים, אך בנושא של מדיניות מיסוי המקרה שונה: ה־G20, פורום 20 הכלכלות הגדולות בעולם, הסמיך את ה־OECD לקדם רפורמה חסרת תקדים בחוקי המס הבינלאומיים שתיושם בכ־140 מדינות בעולם. סנט־אמאן מצא את עצמו בבתפקיד שדורש לא רק הבנה מעמיקה של תחום המיסוי אלא גם ניווט דיפלומטי בין אינטרסים שונים ולעיתים מנוגדים של מדינות.

ההצלחה חלקית. מדינות רבות, ביניהן ישראל, הצטרפו להסכם שנועד להבטיח שחברות רב־לאומיות ישלמו לפחות 15% מס חברות במדינות שבהן הן פועלות. אם המדינה המקומית גובה פחות מ־15%, מדינות אחרות יוכלו לגבות את ההפרש. מנגד האמנה שנועדה לקבוע את חלוקת חבות המס של חברות בינלאומיות נבלמה.

הרפורמה מתוארת לעתים כשינוי של פעם במאה. מה הרקע לשינוי?

"בתחילת המאה ה־20 גובשו לראשונה כללי המיסוי הבינלאומיים. אלו היו בעיקר אמנות מס שנועדו למנוע מחברות שפעלו בכמה מדינות לשלם כפל מס. עם התגברות תהליכי הגלובליזציה בשנות ה־90, הכללים האלו הפכו הפכו לאוטוסטרדה להימנעות ממסים, והחברות ניצלו זאת היטב. הרפורמה נועדה לעצור את זה, ולייצר כללים חדשים שיבטיחו שחברות רב־לאומיות לא יוכלו יותר לנצל את המערכת".

בהתחשב באינטרסים השונים זו משימה מאתגרת, אולי בלתי אפשרית.

"זהו ללא ספק אתגר ענק כי כדי להשיג זאת צריך קונצנזוס. כל המדינות צריכות להסכים על מערכת כללי מיסוי חדשה, ומסים הם נושא רגיש במיוחד. כל מדינה רואה את זכות המיסוי כלב ליבה של ריבונותה ובאופן טבעי היא מאוד קנאית לגביו. לכן, כדי שזה יקרה, צריך שכל הכוכבים יסתדרו".

ולמה זה קרה בעשור האחרון?

"המשבר הפיננסי העולמי ב־2008 הוא שגרם למדינות להתחיל לפעול, מתוך הבנה שאם לא יטפלו בבעיה, פשוט לא יהיו יותר מסי חברות. מאז שנות ה־90 החלה הגלובליזציה, שמשמעותה שמחסומי התנועה והסחר בין גבולות נעלמו. הכלכלה הפכה לפיננסית, והון התחיל לזוז בקלות. זה איפשר לחברות בינלאומיות ולאנשים אמידים לנצל את המערכת. החלה תחרות מוגברת על שיעורי המס, ובמסגרת זו פרחו מקלטי המס. המשבר הפיננסי ב־2008 היה קריאת השכמה לממשלות. הן היו צריכות להציל את התעשייה הפיננסית על ידי השקעה של טריליוני דולרים, אבל התעשייה הפיננסית היא זו שמסייעת למשלמי מסים להימנע מתשלום מסים. כדי להציל את התעשייה הפיננסית באמצעות כספי ציבור היה צורך בעוד מסים, אז ממשלות הטילו יותר מסים על כל מי שלא יכול להזיז את ההון שלו — כלומר על העובדים. אבל עובדים הם גם אלו שהולכים לקלפי בסופו של יום, בזמן שה'חתולים השמנים' משלמים שיעור מס נמוך במיוחד ומנצלים את המערכת. ואז ה־G20 החל להתעסק בשאלות המיסוי. 80% מכלכלת העולם החלה לדבר בקול אחד שאומר שצריך שינוי, שאי אפשר יותר לסבול את קיומם של מקלטי מס. ה־OECD קיבל את המנדט להיכנס לפעולה. השילוב של כוח פוליטי גדול, וצורך דחוף בנקיטת פעולה איפשרו להתחיל לשנות דברים".

המנדט שקיבלתם מה־G20 היה רחב מעיסוק במיסי חברות.

"עשינו את זה בשתי חזיתות: הראשונה, לשים סוף לסודיות בנקאית. כלומר, מדינות החלו להיות מחויבות לשתף במידע בנקאי, כך שאנשים עשירים לא יכלו עוד להסתיר את הכסף שלהם בשוויץ או בכל מקום אחר. בזה הצלחנו באופן גורף. החזית השנייה היתה שינוי חוקי המיסוי של חברות בינלאומיות".

כעת אנחנו במקום אחר?

"יש לנו שני הישגים ופספוס אחד. ההישג הראשון הוא שהיום אי אפשר למצוא מקום בעולם עם סודיות בנקאית, כולל ישראל. כיום רשויות מס מחליפות מידע זו עם זו, מה שמאפשר למדינות ליישם את חוקי המס שלהם ולמסות את התושבים שלהן באופן מלא. זה משפיע גם על חברות בינלאומיות כי בעולם ללא החלפות מידע בין רשויות מס, לחברות בינלאומיות היה קל יותר לנצל א־סימטריה של מידע. ההישג השני הוא עצירת המירוץ לתחתית בין מדינות על שיעור המס שהן גובות מחברות בינלאומיות".

ארה"ב וסין נשארו בחוץ

עצירת המירוץ לתחתית אליה מתייחס סנט־אמאן היא הסכם שהחלו ליישם השנה מדינות רבות בעולם, ביניהן מדינות האיחוד האירופי. ישראל תתחיל ליישם אותו ב־2026. ההסכם מגדיר מס חברות גלובלי מינימלי של 15% על חברות שהמחזור השנתי שלהן גבוה מ־750 מיליון אירו. "המשמעות היא שחברה בינלאומית לא תוכל יותר להתמקם רק במקומות עם מיסוי נמוך יותר, כי בכל מקרה היא תשלם מס של 15%", הוא מסביר.

אתה מתייחס לכך כהישג, אבל ארה"ב עדיין לא הצטרפה להסכם.

"גם סין לא הצטרפה, אבל המיסוי הגלובלי המינימלי תוכנן כך שברגע שיש מסה קריטית של מדינות, זה יעבוד. ויש לנו מסה כזו – עם האיחוד האירופי, בריטניה, יפן, קוריאה, קנדה, ברזיל, דרום אפריקה ועוד. זהו מנגנון עם כמה שכבות. בשכבה התחתונה ביותר נמצאות מדינות שבהן יושבות חברות בינלאומיות, והמדינות מחליטות מה שיעור המס שהן גובות מאותן חברות. לארה"ב ולסין יש את המספר הגבוה ביותר של חברות כאלו. הן אומנם לא אימצו עדיין את ההסכם, אבל השכבה השנייה בהסכם אומרת שבמקרה שחברה אמריקאית פועלת באירופה ומשלמת שיעור מס אפסי בברמודה, האירופאים יוכלו לגבות מהחברה את מה שהאמריקאים לא גובים, עד 15%. זו הסיבה שההסכם עובד: אם יש מספיק מדינות שיעשו זאת המשמעות היא שאם אתה לא פועל בעצמך, אתה מפסיד. ושם אנחנו עומדים היום".

ומה הפספוס?

"אמנם חברה לא יכולה יותר לשלם מס חברות אפסי באיי קיימן, בברמודה, בשוויץ ובמקומות אחרים, אבל עדיין נותרה השאלה מה עושים עם הרווח של החברות, איך מחלקים אותו? לפני כמה שבועות הסתיים תהליך משפטי ארוך של נציבות האיחוד האירופאי מול אפל והיא נדרשה להחזיר לאירלנד 13 מיליארד אירו שניתנו לה כהטבות מס. הטענה היתה שאפל השתמשה באירלנד כמקלט מס לרווחים שהפיקה ממדינות אחרות באירופה. זו דוגמא נהדרת לעולם המיסוי הישן, שבו יכולת להשתמש במדינות כמו אירלנד כדי לקשר את הרווחים שלך לפעילות בשום־מקום, כאילו הם נוצרו על הירח. אלו דברים שלא יוכלו יותר להיעשות, בגלל המס המינימלי. אבל במקרה של אפל, עלתה השאלה למי 13 מיליארד האירו האלו שייכים? אלו רווחים ממכירת אייפונים בכל השוק האירופאי. איך מחלקים אותם? האם במדינה שבה האייפון נמכר בפועל, או במדינה שבה יצרו את האייפון? לשאלות האלו עדיין אין בפועל פיתרון".

פתאום גם האו"ם התעורר

כחלק מהרפורמה שקידם ה־OECD, הוצג מנגנון מיסוי חדש לחברות הגדולות ביותר, אלו שההכנסה השנתית שלהן יותר מ־20 מיליארד אירו בשנה. באוקטובר 2021 כ־140 מדינות חתמו על אישורו הראשוני, אבל מאז הוא נתקע.

הפתרון שניסיתם לקדם זכה להתנגדות, במיוחד מארה"ב. מנגד, האו"ם מקדם פתרון משלו. האם אתה עדיין אופטימי שהפתרון שעמלתם עליו ייושם?

"העבודה על החלק הזה של הרפורמה השאירה אותי ער במשך לילות רבים. הקצאה מחדש של זכויות מיסוי מחייבת אמנה בינלאומית, אבל אמנה כזו חייבת להיות מיושמת גם בארה"ב. הבעיה עם ארה"ב היא שאתה מנהל דיון מול משרד האוצר, אבל הקונגרס הוא שקובע ואז אתה פשוט נתקע כי ארה"ב לא מאמצת אמנות בינלאומיות. וגם אם ארה"ב היתה חותמת, נדרש רוב של שני שלישים מהסנאט כדי לאשרר את האמנה. על אף שארה"ב אומרת שמערכת המס שבורה, היא מסרבת לתקן אותה, והרווחים של חברות בינלאומיות לא מגיעים למקומם הנכון. זה בולט במיוחד בחברות טכנולוגיות שאין להן שום נוכחות פיזית במדינות בהן הן פועלות, והן לא משלמות להן דבר. אז השגנו הסכם שמשמעותו היא שהדברים דורשים תיקון, אבל הם עדיין לא תוקנו. ועם מגבלות הקונגרס האמריקאי, זה לא נראה שנצליח לשנות משהו בקרוב. יחד עם זאת, עדיין יצרנו מפת דרכים משמעותית לרפורמת מס, שתקרה ביום אחד. אני לא יודע מתי, אבל מדינות לא מקבלות את מה שמגיע להן, ולכן זה יקרה לבסוף".

האם הבחירות בארה"ב צפויות לשנות משהו בהיבט הזה?

"לא בטוח. ב־2017, כשטראמפ נבחר, חשבתי שכצרפתי סוציאליסט יפטרו אותי. אבל למעשה הממשל האמריקאי שיתף פעולה עם קידום צעדים בינלאומיים בתחום המס. זו אומנם היתה רכבת הרים, אבל היה מו"מ במשך ארבע שנות ממשל טראמפ, והיתה התקדמות. אנשים חושבים שבגלל שטראמפ נגד הסכמים בינלאומיים, וזה ככלל נכון, אז הכל ילך לטמיון. אבל במקרה של מיסוי זה שונה כך שאין לדעת. אם האריס תיבחר, ייתכן שזה פשוט יימשך כמו עכשיו. האמריקאים ימשיכו להגיד שהם מנסים לקדם את זה, ובפועל זה ייתקע. אבל זו לא השאלה האמיתית. אנחנו האירופאים, ואני כולל גם את ישראל, רגילים לחשוב על ארה"ב כמו שאנחנו חושבים על המערכות הפרלמנטריות שלנו ־ דרך השאלה הבסיסית מי המנהיג. בארה"ב השאלה החשובה היא מי בקונגרס. אם לטראמפ לא יהיה רוב, הוא לא יוכל לעשות כלום. אם האריס לא תשלוט בשני הבתים, היא לא תוכל לעשות דבר".

מי שבינתיים מנסה לקדם הסכם מיסוי חדש הוא האו"ם. האם אנחנו עדים לתזוזה במאזן הכוחות כך שהאו"ם יחליף את ה־OECD בעיסוק הדיפלומטי במסים?

"זו שאלה קשה. האו"ם ניסה להשמיע את קולו ב־30 השנים האחרונות בסוגיות מס ולא ממש הצליח. חלק מהסיבה להצלחה הפעם, באופן פרדוקסלי, קשורה לפוטין. מדינות שלא היו מרוצות מההסכם של ה־OECD, כי הן סברו שהוא לא הוגן מספיק, בעיקר מדינות אפריקאיות החלו לדחוף פיתרון דרך האו"ם. בימים כתיקונם זה לא היה עובד, אבל הפלישה של רוסיה לאוקראינה בפברואר 2022 חשפה עד כמה העולם מקוטב, ומתוך חשש שמדינות אפריקאיות רבות, שגם כך נוטות לצדד במשטרים אוטוריטריים, יתקרבו לרוסיה, מדינות תמכו בדרישות של מדינות אפריקה כדי להשאיר אותן בצידן. אז כן, לאו"ם יש עכשיו רגל בדלת, וזה ייקח נצח כי הם מאוד איטיים ומאוד לא יעילים, אבל הם אלו שמתעסקים עכשיו עם סוגיות המיסוי הבינלאומיות".

"להגדיל את מיסוי הפחמן"

ובינתיים יש מדינות שהחלו למסות חברות דיגיטליות באופן חד צדדי.

"מיסוי שירותים דיגיטליים (DST) הוא התגובה של מדינות מתוסכלות, שאומרות 'לא נותנים לנו לקבל חלק מהרווחים של חברות בינלאומיות אז אנחנו ניקח בכח את חלקנו'. אז צרפת, בריטניה, איטליה, ספרד, הונגריה, טורקיה וקנדה, יש להן כבר DST, ואולי יהיו מדינות מתוסכלות נוספות שיצטרפו, למורת רוחה של ארה"ב. מי שנמנעה עד כה לקדם DST זו סין: היא אומנם אנטי־אמריקאית, אבל בענייני מיסוי היא מאוד דומה. סין היא גם יצואנית גדולה שרוצה להגן על החברות שלה. היא אמנם רוצה למסות חברות אמריקאיות או אירופאיות שפועלות בשטחה, ויש לה הכוח לעשות זאת, אבל היא גם רוצה במקביל להגן על החברות שלה משאר העולם".

והצעדים החד צדדיים של מדינות, זו התפתחות בעייתית?

"בהחלט. כשאתה עובד לקדם חוקים משותפים ויש לך במקביל מדינות שפועלות עצמאית, זה לא טוב. אבל כשאין לך את זכויות המיסוי שאתה סבור שאמורות להיות לך כי ארה"ב לא מוכנה להתקדם, בנקודה מסוימת אתה תעדיף לפעול חד צדדית, ולקחת את הכסף בעצמך".

וזה אולי מה שידחוף בסופו של דבר הסכמה בינלאומית?

"כן, בגלל שהסביבה העסקית בארה"ב מאוד מעורבת בדיונים הבינלאומיים, והיא שונאת חוסר ודאות וצעדים חד צדדיים. אז ייתכן שהסביבה העסקית תהיה המפתח לפיתרון בינלאומי, אם עסקים יבינו שהם עומדים להתמודד עם הרבה צעדים חד צדדיים של מדינות אחרות".

ישראל תיישם את המס הגלובלי המינימלי ב־2026. יש מסקנות שאפשר ללמוד מהיישום במדינות אחרות?

"עוד מוקדם לומר כי 2024 היא שנת היישום הראשונה. לדעתי העלות של ההתאמות לעסקים ולרשויות המס גבוהה מאוד. יש אתגרים של סיכון למיסוי כפול, לקונפליקטים בין מדינות. יש עדיין שאלה איך מוודאים שכולם מצייתים להנחיות. ויש גם שאלה איך מדינות לא ימצאו דרכים אחרות להתחרות לתחתית, למשל דרך סובסידיות שיינתנו לחברות".

איך מדינה כמו ישראל אמורה מצד אחד ליישר קו עם העולם, ובמקביל לעודד חברות בינלאומיות להגיע לשכונה המשוגעת שלנו?

"זהו אתגר להישאר אטרקטיבי ואני מבין את החששות של ישראל, אבל אני לא חושב שחברות בוחרות לפעול כאן בגלל תמריצי מס. מה שהופך אתכם לאומת הייטק אלו כישורים ופיתוח סביבה מתאימה. חוץ מזה, המס הגלובלי המינימלי חל רק על חברות עם הכנסות של יותר מ־750 מיליון אירו בשנה. רוב חברות ההייטק נמצאות מתחת לרף. השאלה היא מה יקרה כשחברות שיתחילו במקום כמו ישראל יהפכו לגדולות מספיק כדי שהמס יחול עליהן".

ואיך ההקצאה מחדש של זכויות מיסוי, ככל שהיא תקודם בסופו של דבר, תשפיע על ישראל?

"אני לא חושב שהיא תשפיע באופן משמעותי. ישראל כמדינה קטנה לא תאבד המון ולא תרוויח המון. האינטרס שלכם בקידום ההסכם הוא כדי שתהיה ודאות ויציבות במערכת המיסוי".

עסקת בזירה הבינלאומית זמן רב. איך אתה רואה את נקודת הזמן שאנחנו נמצאים בה?

"אני מודאג מאוד. עם המלחמה באוקראינה ובישראל, והעלייה של תנועות פופוליסטיות באירופה וברחבי העולם. אני מקווה מאוד שאנחנו נוגעים כעת בתחתית, ואני משתדל להיות אופטימי. אבל מפרספקטיבה היסטורית, אם מסתכלים על המעגל של משבר פיננסי שמביא למשבר חברתי ולמשבר פיסקלי ולמשבר פוליטי, אנחנו נמצאים כרגע במקבילה של 1930, וזה לא נראה טוב".

ובהקשר של מיסוי, מה הנושאים המרכזיים הבאים שיעסיקו את העולם?

"ללא ספק מסי פחמן. האקלים הוא סוגייה רצינית. השינויים בתחום הזה יגדירו את העשור הבא, ותהיה לזה השפעה על מערכות מס. כיום כ־60% מהפחמן לא ממוסה, וב־40% הנוספים המיסוי עומד בממוצע על 5 אירו לטון. אני לא יודע מה המחיר שצריך להיות, אבל כנראה יותר מ־100 אירו לטון. בשורה התחתונה, הפחמן לא מתומחר ויש לכך סיבה: אם תנסה למסות, אתה עלול להיתקל בהתנגדות אזרחית ותפסיד בחירות הבאות. מיסוי פחמן הוא רגרסיבי, וההיבטים הפוליטיים קשים במיוחד. בסוף, השאלה הגדולה מה ארה"ב תעשה בנושא".

הקדשת 15 שנה מחייך כדי לקדם רפורמת מיסוי בינלאומי. בחרת לעזוב ב־2022, לפני שהצעדים הבשילו לכדי יישום. למה?

"זה היה מסע ארוך, מאוד מרגש, אבל גם סוחט. רוב העבודה כבר נעשתה, ונשאר שלב היישום שהוא מבחינתי החלק הפחות מאתגר. הגיע זמני להמשיך הלאה".

פסקל סנט־אמאן (56)

תפקיד: מרצה באונ' HEC בפריז, חבר במכון המחקר האירופאי Bruegel, ושותף בפירמת הייעוץ Brunswick

תפקיד קודם: ראש מרכז מדיניות המס של ה־OECD

מצב משפחתי: נשוי+2

מקום מגורים: פריז

עוד משהו: גולש בכל הזדמנות אפשרית