יצרני החשמל חגגו על חשבון הציבור. הרגולטור התעורר

הרפורמה במשק החשמל שיצאה לדרך ב־2018 היתה אמורה להוביל ליצירת שוק תחרותי ומודרני, שיבטל את המונופול של חברת החשמל, ובסופו של דבר יוביל להוזלת מחיר החשמל לציבור. במסגרת הרפורמה, חברת החשמל נדרשה למכור חמש תחנות כוח, ועד כה מכרה ארבע. תחנות הכוח האלו עברו לידיים של אנשי עסקים מהחזקים במשק, בהם נתי סיידוף, גיל דויטש ורוני בירם, מאיר שמיר ואורי אדלסבורג. אך במקום שהציבור ישלם פחות בגלל מהלך ההפרטה, עד כה הוא שילם מאות מיליוני שקלים עודפים עבור חשמל. וזו לא קביעה שלנו, אלא של רשות החשמל, שכעת יוצאת במהלך שעשוי להוות רעידת אדמה עבור אנשי העסקים, ובעיקר - בשורה צרכנית לציבור.

בתחילת ספטמבר רשות החשמל הודיעה שתערוך שימוע בנושא "קביעת תעריף מקסימום עבור התעריפים המשלימים ליצרנים ברשת ההולכה, במטרה להבטיח התנהלות יעילה ותחרותית במשק החשמל". מאחורי הניסוח המורכב עומדת הקביעה של רשות החשמל שלפיה יצרני החשמל הפרטיים פועלים באופן בלתי־תחרותי ובשל כך המדינה משלמת להם יותר מדי, מה שמתגלגל בסופו של דבר לחשבון החשמל של כל אחד מאיתנו, ומייצר לאותם יצרני חשמל פרטיים רווחיות חריגה. רק כדי לסבר את האוזן, ב־2023 שלוש תחנות הכוח שפעלו באופן פרטי ונרכשו מידי חברת החשמל - רמת חובב, חגית מזרח ואלון תבור - קיבלו סכום מצרפי של 440 מיליון שקל עבור אותו "תעריף משלים", ששקולים ל־2% מתעריף החשמל. מדובר בכסף שמשולם לתחנות הכוח הפרטיות על עצם הפעלתן ולא על מכירת חשמל. במקור הוא נועד להגן על יצרני החשמל הפרטיים מפני הפסדים. כאמור, ברשות החשמל סבורים שיצרני החשמל הפרטיים עשו במכרזים השונים שימוש לא תחרותי כדי לגבות מחירים גבוהים במיוחד מהמדינה.

עד כמה התעריף המשלים מהותי ליצרני החשמל הפרטיים? הכוונה של רשות החשמל לקטום את התעריפים המשלימים הובילה לירידה חדה במניות של החברות הציבוריות שמחזיקות באותן תחנות כוח. כך, מניית שיכון ובינוי אנרגיה שבשליטת סיידוף, שמחזיקה ב־50% מתחנת הכוח רמת חובב ונתח דומה בחגית מזרח, ירדה ב־24% מאז פורסם השימוע ועד לסוף השבוע האחרון, ומשווי השוק של החברה נחתכו 630 מיליון שקל; ומניית משק אנרגיה, ששולטת בתחנת הכוח דליה, שרכשה את תחנת הכוח אשכול, צנחה ב־32%, ואיבדה 580 מיליון שקל משווי השוק שלה. מנגד, המניות של מבטח שמיר, שבשליטת מאיר שמיר, וקרן ג'נריישן קפיטל, שמחזיקות כל אחת בשליש מתחנת אלון תבור, לא הגיבו בצורה משמעותית לשימוע, ככל הנראה משום שהתחנה מהווה נתח קטן יותר בכלל הפעילות שלהן.

תחרות מוגבלת מבחינת הלקוחות הפרטיים

כדי לצלול לעומק הנושא, יש להבין כיצד פועל משק החשמל בישראל. משק החשמל מחולק למספר מקטעים - ייצור, הולכה, חלוקה ואספקה. בעקבות הרפורמה, מקטעי ההולכה והחלוקה נשארו כמעט במלואם בידי חברת החשמל. השינוי המשמעותי נוגע למקטע הייצור, שנשלט עד לתחילת המאה על ידי חברת החשמל הממשלתית באופן כמעט מלא. מתחילת העשור הראשון של המאה הנוכחית החלו להיכנס לשוק יצרנים פרטיים, בעיקר חברות אנרגיה מתחדשת, ובמקביל הוקמו תחנות כוח פרטיות שמופעלות בגז, שהתחרו בחברת החשמל - OPC, רותם, דוראד ודליה. הרגולציה מאפשרת לאותן תחנות למכור את החשמל ללקוחות פרטיים או למנהל המערכת. בפועל, מרבית תחנות הכוח הפרטיות שהוקמו בעשור הקודם בחרו למכור את החשמל ללקוחות פרטיים תעשייתיים גדולים, שנהנו מהנחה ביחס לתעריף שגובה חברת החשמל. משום כך, התחרות שהן יצרו ביחס לציבור הרחב היתה מוגבלת מאוד.

ביולי נכנס לתוקף נדבך נוסף ברפורמה, שקשור למקטע האספקה, ובמסגרתו גופים פרטיים יכולים לשווק ללקוחות פרטיים, כלומר לציבור הרחב, חשמל שמיוצר על ידי יצרנים פרטיים לסוגיהם. בפועל, שיתופי הפעולה הקיימים נעשים בין משווקים לחברות אנרגיה מתחדשת. המיזמים העסקיים האלה עוסקים למעשה בגבייה, והרווח שלהם נובע מהתשלום על הגבייה ומהיכולת למכור מוצרים נוספים.

כאמור, כשהרפורמה במשק החשמל יצאה לדרך, החליטה הממשלה שחברת החשמל תמכור חמש תחנות כוח לידיים פרטיות. מדובר בתחנות אלון תבור, רמת חובב, חגית מזרח, אשכול ורדינג, הגם שהיא לא צפויה להימכר בסופו של דבר משום שהוחלט שלא לחדש את ייצור החשמל בה. מדובר בתחנות כוח שגם תחת ידיים פרטיות נדרשות למכור את החשמל שהן מייצרות למנהל המערכת - חברת נגה הממשלתית. גם תחנות כוח פרטיות שיקומו בעתיד יפעלו באותה מתכונת.

בדצמבר 2019 נמכרה תחנת החנות אלון תבור לשותפות בשם MRC, שמוחזקת באופן שווה על ידי חברה סינית, מבטח שמיר וג'נריישן קפיטל, תמורת 1.9 מיליארד שקל. מדובר על תחנת כוח שפועלת באמצעות גז שהיא בעלת כושר ייצור של 363 מגה־ואט, ועוד שתי טורבינות סולר שיכולות להפיק 220 מגה־ואט, אולם הן מופעלות רק במקרה של מחסור בחשמל. התחנה עתידה להתרחב באמצעות הקמת יחידת ייצור נוספת בעלת כושר ייצור של 230 מגה־ואט. בדצמבר 2020 נמכרה תחנת רמת חובב לשיכון ובינוי אנרגיה, אדלטק של משפחת אדלסבורג, וקרן קיסטון של גיל דויטש, רוני בירם ונבות בר תמורת 4.2 מיליארד שקל. כושר הייצור של התחנה עומד על 1.2 ג'יגה־ואט. ביוני 2022 נמכרה חגית מזרח לשיכון ובינוי אנרגיה, אדלטק וקיסטון גם כן תמורת 1.6 מיליארד שקל. כושר הייצור של התחנה עומד על 660 מגה־ואט. ביוני 2024 הושלמה מכירת תחנת הכוח אשכול לקבוצה בראשות דליה אנרגיה שבשליטת משק אנרגיה תמורת 9.1 מיליארד שקל. דליה רכשה 75% מאשכול, משק אנרגיה מחזיקה ישירות גם ב־2.5%, ג'ורג' חורש מחזיק ב־20%, ובני הזוג ענת וצבי ברק מחזיקים ב־2.5%. כושר הייצור של התחנה עומד על 1.6 ג'יגה־ואט. מכיוון שהמסמך שפרסמה רשות החשמל לקראת השימוע עוסק בשנים 2023-2021, הוא מתמקד בשלוש תחנות כוח שהיו בידיים פרטיות בתקופה הזו - אלון תבור, רמת חובב וחגית מזרח.

עדיפות לייצור חשמל באנרגיה מתחדשת

כל תחנות הכוח מוכרות את החשמל למנהל המערכת באמצעות מכרז. התפקיד של מנהל המערכת הוא לחשב את הביקוש הצפוי לחשמל ולהיערך בהתאם. במסגרת המכרזים, מנהל המערכת מעניק עדיפות לחשמל שמיוצר באנרגיה מתחדשת, לאחר מכן אלו שפועלות בגז, וממקם בתחתית סדר העדיפויות את תחנות הכוח הפחמיות, בשל זיהום האוויר שכרוך בהפעלתן. המכרזים שמקיים מנהל המערכת עובדים בשיטת SMP, ראשי תיבות של System Marginal Price. או בעברית, המחיר המערכתי השולי.

המכרז מתחלק לשני חלקים. בחלק אחד שלו כל יצרן מציע תעריף עבור אספקת חשמל יומית וכן לאספקת חשמל עבור חצי השעה הקרובה. מנהל המערכת רוכש מכל היצרנים את החשמל במחיר אחיד, והוא המחיר עבור המגה־ואט הראשון שבו לכאורה אין צורך. זה המגה־ואט השולי. לדוגמה: נאמר שמנהל המערכת עורך מכרז כדי לרכוש 100 מגה־ואט. תחנת כוח אחת מציעה תעריף של 100 שקל לכל מגה־ואט, השנייה מציעה 120 שקל לכל מגה־ואט, השלישית 150 שקל לכל מגה־ואט והרביעית 157 שקל לכל מגה־ואט. לשתי התחנות הראשונות יש אפשרות למכור 100 מגה־ואט יחד, אז מנהל המערכת רוכש מהן את החשמל הדרוש, אבל הוא משלם להן 150 שקל לכל מגה־ואט - המחיר הנמוך ביותר שלא התקבל. מנהל המערכת נדרש לשלם סכום נוסף אם ירכוש יותר חשמל משביקש במכרז, ויידרש לפצות את היצרנים אם לא ירכוש את כל החשמל שהתחייב לרכוש במכרז. המכרז הזה נערך בשני שלבים, כאשר השלב הראשון הוא מעין מיפוי והשלב השני קובע את הסדר שבו רוכשים את החשמל. בנוסף, במכרז נקבע גובה התעריף המשלים. זהו התעריף שמנהל המערכת משלם ליצרני החשמל עבור הפעלה מחודשת של התחנה. הפעלה של תחנת כוח היא דבר יקר, ואם תחנה לא עובדת ואז נדרשת להפעיל את עצמה כדי לענות על צורכי המערכת, יש לכך עלויות רבות. התעריף המשלים נועד לפצות את היצרנים על העלויות האלו, והתעריף הזה לא מבוסס על המחיר שמשולם עבור החשמל שמיוצר, אלא למעשה על עצם העובדה שהתחנה זמינה למנהל המערכת בעת הצורך.

בפועל, לפי רשות החשמל, ב־98% מהימים שבהם תחנות הכוח הפרטיות היו זמינות עבור המערכת ומכרו לה חשמל, מנהל המערכת נדרש לשלם לתחנות הכוח הפרטיות את התעריפים המשלימים האלו. לטענת רשות החשמל, היצרנים הפרטיים ניצלו את מבנה המכרזים, את מבנה השוק ואת התחרות הנמוכה, ונקבו במחירים גבוהים הרבה יותר מהעלות האמיתית שלהם בכל הנוגע לתעריפים המשלימים, וכך יצרו לעצמם רווחים גבוהים וחריגים על חשבון צרכני החשמל. כאמור, בשנת 2023 לבדה התשלומים עבור התעריפים המשלימים לשלוש תחנות הכוח הרלבנטיות עמד על 440 מיליון שקל, עלייה של 50% בהשוואה לשנת 2021. משום כך רשות החשמל שואפת לקבוע מחירי מקסימום, הן במכרזי התעריפים המשלימים, והן בכל הנוגע לתעריף שמשולם על רכישת הספק גבוה יותר של חשמל.

בדרך לקביעת מבנה תעריף משלים חדש

כיצד ניתן לבחון אם תחנות הכוח הפרטיות יצרו לעצמן רווחיות חריגה על חשבון הציבור? הדו"חות של החברות הציבוריות שמחזיקות בהן מספקות לנו הצצה לכך. בשנת 2023 ההכנסות של תחנת הכוח של רמת חובב עמדו על 1.35 מיליארד שקל ואילו הרווח התפעולי־תזרימי (EBITDA) היה 646 מיליון שקל, מה שמבטא שיעור EBITDA גבוה מאוד של 48%. כלומר, 48 אגורות מכל שקל ששולם לתחנה השתרשר לשורת הרווח התפעולי־תזרימי. ההכנסות של חגית מזרח באותה שנה עמדו על 829 מיליון שקל, ושיעור ה־EBITDA היה גבוה עוד יותר והיה 50%. אלון תבור הציגה שיעור EBITDA של 39% על מחזור הכנסות של 707 מיליון שקל בשנת 2023. נתונים אלו תומכים בטענות של רשות החשמל בדבר ניצול לרעה מצד תחנות הכוח את כללי המשחק על מנת להשיג רווחיות חריגה. לא רק זאת, ההחזקות בתחנות הכוח ייצרו לשיכון ובינוי אנרגיה 60% מה־EBITDA הכולל של החברה בשנת 2023, מה שמוכיח עד כמה התחום הוא מהותי עבורה.

רשות החשמל עתידה לבצע שני מהלכים כעת. הראשון הוא הגבלה של התעריף המשלים שהיא משלמת ליצרניות החשמל, והשני הוא הבהרה שהיא בוחנת את הצורך להטיל פיקוח על מחירי רכיבים נוספים במשק החשמל, זאת במידה שיצרניות החשמל הפרטיות ינצלו את התחרות הנמוכה על מנת לגרוף רווח חריג. המהלכים האלו תלויים, כאמור, בשימוע, אך בסבירות רבה הם יאושרו, הגם שייתכן שהשימוע ישפיע על הנוסחה שלפיה ייקבע מבנה התעריף המשלים החדש.

תזמון ההודעה על השימוע, זמן קצר לאחר השלמת מכירת הענק של תחנת הכוח אשכול, מעלה ביקורת כלפי רשות החשמל מצד המגזר הפרטי. זאת משום שלטענת רבים בו, אם ההגבלה הצפויה היתה ידועה מראש, סביר להניח שהמחיר שחברת החשמל היתה מקבלת עבור אשכול היה נמוך יותר. עם זאת, ייאמר לזכות רשות החשמל שהיא הבהירה כבר בינואר 2023 שהיא רואה בעייתיות בתוצאות המכרזים למכירת חשמל למנהל המערכת על ידי תחנות הכוח הפרטיות.

לכך יש להוסיף את העובדה שעצם ההעברה של תחנת הכוח אשכול לידיים פרטיות החריף את הבעיה, משום שהתעריף המשלים משולם אך ורק ליצרנים פרטיים. כלומר, החל מיוני היקפי התשלומים האלו מצד המדינה עלו משמעותית. הצעד של רשות החשמל הוא מבורך, אך גם לאחר הטלת פיקוח מחירים על התעריפים המשלימים אין ודאות שמחירי החשמל שיוצעו במכרזים למנהל המערכת יהיו תחרותיים במיוחד. זאת בשל המבנה המכרזי של SMP, שלפי התיאוריה הכלכלית, בהיותו מכרז מחיר שני, אמור לעודד את כל היצרנים לנקוב במחיר שולי תחרותי. אך בפועל, ולפי תורת המשחקים, משום שבכל יום מתקיים מכרז נוסף, יש למעשה ריבוי מכרזים אז מחיר המכרז השני כבר לא מגלם את המחיר השולי. זאת מכיוון שבמשחק מתמשך יש אסטרטגיות שמהוות שיווי משקל סימטרי, שבו כל היצרנים נוקבים במחיר גבוה. וזאת כדי למנוע מצב שבו אחד השחקנים מציע מחיר נמוך ואז נפתחת תחרות מחירים.

לכך יש להוסיף עובדה נוספת, שלפיה הנתח של חברת החשמל בייצור החשמל הולך וקטן. בעבר, הנתח הגדול של החברה יצר מיתון מחירים, משום שהמחיר של חברת החשמל מלכתחילה מפוקח. לאחר מכירת תחנת הכוח אשכול, הנתח היחסי של חברת החשמל הצטמצם עוד, בוודאי שבכל הנוגע לייצור חשמל באמצעות גז. בסופו של דבר, כמו בשווקים נוספים, הבעיה העיקרית שמובילה למחיר גבוה של החשמל היא היעדר היצע. או יותר נכון, היעדר יתירות - כלומר, עודף - של כושר ייצור, מה שגורם לכך שמנהל המערכת חייב להשתמש בכל תחנות הכוח הזמינות כדי לענות על הביקושים לחשמל במדינה. הדבר נובע הן מעיכוב בהסבת תחנות כוח פחמיות לייצור חשמל בגז, והן מעיכוב בהקמת תחנות כוח חדשות והרחבת תחנות כוח קיימות, גם בשל לחצים פוליטיים. יצירת יתירות בכושר הייצור היא קריטית הן לצורך הבטחת ביטחון אנרגטי, והן לצורך הבטחת היכולת לנהל משק חשמל תחרותי באמת. משום כך, ישנה חשיבות מיוחדת לאיום הלא ממש מרומז של רשות החשמל בהודעה על השימוע שלפיו היא עשויה להטיל פיקוח מחירים על עוד רכיבים. מנגד, רשות החשמל צריכה גם לשמור על סביבה עסקית בריאה שבה כדאי ליזמים להמשיך להשקיע בתחנות כוח, וזאת במטרה להגיע לאותה יתירות אנרגטית. קטימת מחירי התעריפים המשלימים היא צעד בכיוון הנכון, והדבר צפוי לחסוך לציבור הרחב מאות מיליוני שקלים בשנה.

המכרז שיהווה אינדיקציה להצלחת המהלך

המבחן הראשון לאופן שבו תשפיע הגבלת המחירים יהיה במכרז להקמת תחנת הכוח שורק. פרמטר מרכזי במכרז הזה הוא תעריף הזמינות שהיזם יבקש מהמדינה. סביר להניח שהטלת פיקוח מחירים תשפיע על ההצעות שיוגשו במכרז. במכרז הזה מתמודדת שיכון ובינוי אנרגיה מול אדלטק (שחברה לחברת הביטוח מנורה מבטחים), השותפה שלה בתחנות הכוח רמת חובב וחגית מזרח, ומול OPC שבשליטת עידן עופר. הצלחת המכרז תהווה אינדיקציה לכך שהפיקוח על התעריף המשלים לא פוגע במוטיבציה של השוק הפרטי להשקיע בתחנות כוח. אך אם המכרז ייכשל, או אם תעריף הזמינות שייקבע במסגרתו יהיה גבוה מאוד, רשות החשמל תצטרך לערוך חישוב מסלול מחדש בכל הנוגע להשגת מחיר תחרותי בשוק החשמל, בלי לפגוע בפיתוחו ובהקמת תחנות כוח חדשות.

הכותב הוא כלכלן בחברת הייטק