נתניהו וסמוטריץ' ויתרו על התקציב, המשק ישלם את המחיר

ראש הממשלה בנימין נתניהו ושר האוצר בצלאל סמוטריץ' לא ממהרים להביא לאישור תקציב לשנת 2025. ייתכן שאף החליטו שפשוט לא יהיה אחד כזה. הסיבה לכך די ברורה: פניהם לבחירות. וכשלפי סקרים עדכניים, מחצית הליכודניקים סבורים שנתניהו גמר את הקריירה הפוליטית ועתידו של שר האוצר אינו שונה - הוא מתקשה לעבור את אחוז החסימה בסקרים - העברת תקציב, וכזה שיהיה מלא קיצוצים וגזירות, לא משרתת את שניהם.

התוכנית הכלכלית ל־2025 שהוגשה לסמוטריץ' על ידי אגף התקציבים ונחשפה לפני כחודש בכלכליסט, קבעה יעד ברור: להוריד את הגירעון החזוי מ־5.2% תמ"ג ל־3.8% תמ"ג ב־2025 ול־3% תמ"ג ב־2026. נכון לעכשיו, הגירעון ב־2024 עומד על 7.6% תמ"ג ובשנה הבאה על 5.2% תמ"ג, במקרה הטוב. זו סטייה משמעותית מהנתיב להשיג את מטרת־העל: להחזיר את יחס החוב־תוצר לתוואי יורד. ויש על כך הסכמה רחבה בקרב הפקידות המקצועית: מאגף התקציבים ועד לבנק ישראל.

המהלך כרוך בהתאמות - העלאות מסים וקיצוצים של 30-28 מיליארד שקל בתוך התקציב. התמונה הובהרה על ידי נגיד בנק ישראל פרופ' אמיר ירון: אין דרך להגיש תקציב לשנה הבאה ללא מהלכים כואבים ובהיקפים משמעותיים. ירון, שהוא גם היועץ הכלכלי לממשלה, הזכיר בסוף השבוע האחרון כי במסגרת תקציב 2024 המעודכן, הממשלה הצליחה להעביר התאמות של כ־1% תוצר - כ־20 מיליארד שקל (למרות שהיקף הגזירות שעברו בפועל היה כ־18 מיליארד שקל בלבד, שכן חלק מהן נתקע בכנסת). התרחיש שבו נתניהו וסמוטריץ' מעבירים בעת הזו חבילה פיסקאלית גדולה ב־50% ממה שהצליחו להעביר לפני כמה חודשים - נראה בלתי אפשרי. אין להם את היכולת, את האומץ, ולבטח לא את מידת המנהיגות הנדרשת. הם רואים כפונקציית מטרה את טובתם הפוליטית ורק אחר כך את טובת המשק. מאז הכנת התוכנית לפני כחודש ימים לא התקיים ולו דיון אחד סביב התקציב והכל קפא. אנחנו כבר במחצית יולי ולפני חגי תשרי חייב להיות תקציב מאושר על ידי הכנסת. היום צפויים ראש הממשלה ונגיד בנק ישראל לקיים על כך דיון ראשון.

הכיוון שאליו מכוונים נתניהו וסמוטריץ' בחוסר המעש שלהם הוא תקציב המשכי, המכונה גם 1 חלקי 12. כלומר, מחלקים את תקציב 2024 ב־12 ונותנים "מנה אחת" בכל חודש, בתוספת אינפלציה. במהלך השנים האחרונות נעשה שימוש במנגנון הזה ובמשרד האוצר מחבבים אותו, כי בבסיסו הוא תקציב מצמצם. כלומר, תקציב מקוצץ באופן אינהרנטי כי אינו גדל ריאלית. הסיבה לכך היא קריטריון חלוקת כספים קשוח מאוד. קודם משלמים את מה שחייבים לשלם: שכר, חוזים קיימים, חוב ועוד. ורק אם נשאר, מתקצבים דברים נוספים. ובדרך כלל לא נשאר כלום.

במנגנון כזה אין גידול בתקציב, מה שאמור להקטין גירעון. אך מדובר בקיצוץ "טיפש" שמונע ממקבלי החלטות לבצע תעדוף ולקבל החלטות קשות. וזה בדיוק מה שנתניהו וסמוטריץ' מעוניינים בו.

לשניים יש כמה דרכים להגיע לתקציב המשכי: הפשוטה ביותר היא הימנעות מאישור התקציב עד 1 לאפריל, אז הממשלה תיפול מכוח החוק. ואחרי נפילת הממשלה בתקופת הבחירות, מרבית 2025 כבר תתנהל על בסיס תקציב המשכי (נפילת הממשלה בסוף מרץ גוררת בחירות ביוני והקמת ממשלה במקרה הטוב באוגוסט. תקציב יגיע רק אחר כך). אפשרות אחרת היא לבצע את מה שנעשה בקורונה: להמציא תיקוני חקיקה שיאפשרו להוציא רק כספים הקשורים ל"אירוע" - במקרה הזה מלחמה ולא מגפה.

אלא שבניגוד לעבר, תקציב המשכי לשנת 2025 לא יהיה "מצמצם" ולא יהיה "מקצץ". נקודת הפתיחה בעייתית, כי בנומרטור האחרון היקף מחויבויות הממשלה, כולל תוספות ביטחוניות ושיקום, עומד על 600 מיליארד שקל, לעומת 544 מיליארד שקל בנומרטור שקדם לו. כלומר, כבר התווספו 56 מיליארד שקל לשנת 2025 שאותם חייבים לממן. 16 מיליארד שקל מה־56 מיליארד הללו אינם קשורים למלחמה כלל - מה שמרמז על חוסר האחריות הפיסקאלית של נתניהו וסמוטריץ' בתקופה הכי רגישה למשק הישראלי.

מרבית הקפיצה נגרמת בשל הוצאות ביטחון והוצאות ריבית. ריבית על החוב חייבים לשלם: מדינת ישראל מעולם לא הפסיקה לשלם חוב ואם רק תעז לחשוב על זה, המשק ייפול מיידית. כידוע, הריבית שישראל משלמת זינקה בתקופה האחרונה בעקבות זינוק בפרמיית הסיכון שלה (הורדת דירוג האשראי, זינוק בתשואות אג"ח ישראל וזינוק ב־CDS). לפי חישוב האוצר, היקף תשלומי הריבית החזוי לשנת 2025 בלבד זינק ב־7 מיליארד שקל - מ־45 ל־52 מיליארד שקל.

הוצאות הביטחון לא רק שלא יירדו אלא דווקא יזנקו. ראשית, כי חלק נכבד מההוצאות הללו (לרבות רכש) כבר מוסדו באמצעות חוזים שאי אפשר להפר אותם. אבל גם אם המלחמה תסתיים, האוצר יהיה חייב לתת מענה ולתקצב תחמושת לפחות ברמה שוטפת.

המסקנה ברורה: לעומת אפיזודות מן העבר, אין כאן שום ריסון או צמצום תקציבי - אלא להפך. ההוצאות ב־2025 ימריאו גם עם תקציב המשכי. וזה בהנחה שהמלחמה אכן נגמרת ב־2024 ולא מתרחבת. לכן, בהיעדר חקיקת תקציב מדובר בשנה שלישית ברציפות שהאוצר יגיע לגירעון "תוצאתי": שנת 2023 הסתיימה עם 5% גירעון מהתמ"ג (כולל מילוי קרן הפיצויים), השנה הוא לא יירד מ־7% (למרות שהתקרה עומדת על 6.6%), ובשנה הבאה הוא עדיין יהיה מעל 5% תמ"ג. אפשר להתנחם בעובדה שבתקציבים המשכיים, אין כספים קואליציוניים. אבל עם הממשלה הנוכחית אי אפשר לפתח יותר מדי ציפיות.

מנגד, הממשלה לא תוכל לספק צרכים אזרחיים "רכים" יותר כגון שיקום הצפון וכל שאר הפרויקטים שהם לא "מחויבים" –שלא יתקיימו בשנה הבאה. במילים פשוטות, תקציב המשכי במצב הנוכחי גם "יהרוג" את המשרדים האזרחיים והכלכליים, שמעבר לתשלום שכר ועמידה בחוזים קיימים לא יעשו כלום. דווקא בשנה שאמורה להיות "אחרי המלחמה" – זו תוצאה שלילית ביותר.

הצד השני של המטבע הוא צד ההכנסות. תקציב המשכי לא מרסן את ההוצאה אבל כן מרסן את היכולת להעלות מסים או לבטל עיוותי מס (הטבות מס המכונות פטורים). המשק ייכנס לשנת 2025 עם לחץ עצום על ההוצאות ובלי יכולת לאזן אותן בצד ההכנסה.

ויש נקודה נוספת שנוטים לשכוח: ישנם מיני צעדים שאם הממשלה נחושה לבצע אותם, הם חייבים להתבצע עד 31 בדצמבר 2024, ויש לא מעט כאלה בתוכנית האוצר שהוצגה לסמוטריץ'. למשל, ביטול הצמדות למדד. תקציב המשכי אינו מבטל הצמדות ולכן אם רוצים לבטל את הצמדת הקצבאות לשנת 2025, הדבר חייב להיעשות לפני סוף השנה. שכן כאשר המדד מתעדכן ונכנס לתוקף (מדובר בתהליך אוטומטי), זה כבר בגדר "חוק" והרבה יותר מסובך לעשות שינויים ולקחת צעד אחורה. כלומר, המנגנון האוטומטי מקטין הכנסות. למשל, בכל הקשור למדרגות של מס הכנסה, שהן צמודות למדד, וההצמדה הזו מגדילה את אפקט הגדלת הגירעון.

הנקודה האחרונה אבל החשובה ביותר קשורה לשווקים ולמשקיעים. כשהם יסתכלו על המשק ובעיקר על הממשלה ויבינו את משמעות הנקודות הקודמות שצוינו, תיווצר בעיה גדולה. חוסר האמון כלפי היכולת של הממשלה לקבל החלטות יזנק. באוצר כבר מדברים על כניסה לספירלה שממנה קשה יהיה לצאת ללא משבר פיסקאלי־פיננסי בסגנון בריטניה של ליז טראס - קריסה של אג"ח, זינוק בשער החליפין שגולש לשוק הפנסיות והמשכנתאות ומחייב את הבנק המרכזי להזניק את הריבית. לזה יש להוסיף את האפשרות של אירוע גיאופוליטי בלתי צפוי שינחת ב־2025 — ואז המשק עלול לכרוע תחתיו.

ההסבר שלפיו גם בקורונה היתה אי־ודאות מאוד גדולה וגם אז החליט נתניהו לעשות תקציב המשכי על תקציב המשכי אינה רלבנטית כעת, כי בקורונה כל העולם הזניק את הגירעונות. הפעם מדובר באירוע ייחודי לישראל ותחזית דירוג האשראי של שלוש החברות המדרגות היא שלילית מובהקת. המשמעות היא כי הן שוקלות להוריד שוב את הדירוג בטווח של שנה עד שנה וחצי.

יותר מכך, אי אפשר יהיה להסביר לעולם שישראל מנהלת גירעון חריג שלוש שנים ברצף בגלל המלחמה. גם ההסבר שב־2025 צפוי "ריבאונד" חזק כמו אחרי הקורונה הוא חלש: המדדים הצופים פני עתיד מראים כי לא רק צה"ל מדשדש אלא גם המשק הישראלי וזה בדיוק מה שהוביל את בנק ישראל להוריד דרמטית את תחזית הצמיחה ל־2024 וגם את תחזית הצמיחה לשנה הבאה.

המסר שתקציב המשכי מעביר הוא ההפך מהמסר שהשווקים וגם האזרחים מבקשים מהממשלה: שיש שלטון מתפקד, מתקצב, מתעדף, מקבל החלטות קשות. זה בעצם המסר שהנגיד ינסה להעביר היום לראש הממשלה בפגישתם המתוכננת: כל העיניים חייבות להיות על הגירעון וחייבים תקציב אמיתי כדי להקטין אותו באופן משמעותי. הנגיד עלול לגלות כי גם הפעם המסר שלו ייפול על אוזניים ערלות.