השרים עטים על התקציב עוד לפני שאושר בכנסת

למרות שתקציב המדינה המעודכן לשנת 2024 עבר בממשלה, הרי שמבחינה חוקית, התקציב התקף כעת הוא תקציב 2024 שאושר בכנסת במאי 2023, והממשלה מחויבת לנהוג לפיו. ההבדל הגדול בין התקציב המעודכן לתקציב התקף הוא מסגרת ההוצאה המותרת ותקרת הגירעון המותרת בחוק. בתקציב 2024 המקורי הממשלה יכלה להוציא כ־514 מיליארד שקל, ובתקציב העדכני — אם יעבור — תוכל הממשלה להוציא כ־582 מיליארד שקל, כלומר, גידול של כ־68 מיליארד שקל.

כך גם בנוגע לגירעון. הגירעון השנתי המותר כעת הוא 2.4%, ואילו הגירעון בתקציב המעודכן שעבר בממשלה הוא 6.6%. כלומר, שרי ומשרדי הממשלה נמצאים במצב מביך למדי, מצד אחד, ברור שבסופו של דבר נתנהל בשנת 2024 בתקציב בהיקף גדול ביותר מ־11% מהתקציב התקף כעת, אבל הממשלה לא מוסמכת לפעול לפי תקציב תיאורטי שבינתיים עבר רק בממשלה.

1. למעשה, התמונה אף יותר מסובכת משנדמה, שכן כעת די ברור שהתקציב העדכני לא יעבור בשלוש קריאות עד 19 בפברואר, אלא לכל המוקדם יעבור עד 26 בפברואר. חוק שנחקק במאי 2023 יחד עם תיקונים שנכנסו בעקבות המלחמה קובע כי אם עד 19 בפברואר לא יהיה תקציב חדש, הרי שתקציב המדינה המקורי לשנת 2024 יקוצץ אוטומטית כך שהוא יעמוד בתקרת הגירעון התקפה כעת, כלומר, 2.4%. מדובר בקיצוץ של 67 מיליארד שקל בהוצאות הממשלה, כך שלא רק שהממשלה לא תוכל להוציא 582 מיליארד שקל, היא גם לא תוכל להוציא את ה־513.7 מיליארד שקל ותהיה כפופה להוצאה שנתית של 446 מיליארד שקל בלבד.

מדובר במצב שהוא כמובן בלתי אפשרי, וגם ברור לכולם שהוא לא ישרור לאורך זמן. אבל ככל הנראה, יהיה שבוע שבו מבחינה פורמלית, מגבלת ההוצאה של הממשלה תהיה נמוכה בכ־136 מיליארד שקל ממגבלת ההוצאה שמשקף התקציב המעודכן שעבר בממשלה, וצפוי לעבור בכנסת ב־26 בפברואר.

2. צריך להגיד את האמת, האתגרים שמוצגים כאן הם יותר טכניים מאשר מהותיים, ובמקרים מרחיקי לכת יעכבו הוצאה אך לא יבטלו אותה, שכן בסופו של דבר התקציב החדש יעבור. המקום שבו התסבוכת הזו פוגשת את משרדי הממשלה ואת הציבור הרחב, היא האופן שבו משרד האוצר בכלל, ואגף החשב הכללי בכלל, מתנהל מתחילת השנה ועד לסוף פברואר. למעשה, החשב הכללי הציג את תפיסתו ואת ההנחיות שלו במכתב שהוא שלח ב־7 לינואר 2024 לכל החשבים במשרדי הממשלה. בהנחיה זו החשב הכללי בעצם מורה לכל משרדי הממשלה "להפעיל שיקול דעת בעת אישור הוצאה מתקציב המדינה, בשים לב לנחיצותה ודחיפותה לעת הזו, ולפעול בריסון התקציבי המתחייב בתקופה הזו".

לא מדובר בבקשה מנומסת וכללית אלא בהנחיה מפורטת שבעצם מגבילה את המשרדים בכל ההוצאות שלא קשורות למלחמה. תמיכות, הקצבות, והתקשרויות, שלא קשורות למלחמה "יאושרו רק מטעמים חריגים" ואם שווי ההתקשרות עולה על חמישה מיליון שקל יהיה צורך באישור של אחד מסגני החשב הכללי באוצר. או במילים פשוטות: עד שהתקציב יעבור הממשלה משותקת, למעט התקציבים למערכת הביטחון, וגם מחוייבויות נוספות של המדינה כמו משכורות וקצבאות ביטוח לאומי ימשיכו להיות משולמות. אבל כל היתר, עוצר. ובכלל זה, כמובן, גם הכספים הקואליציוניים.

המצב הזה גורם למרמור רב בקרב השרים, שמצפים שהאוצר והחשב הכללי יתנהלו כאילו התקציב המאושר בממשלה עבר כבר בכנסת, אך כאמור, היכולת לפעול כך היא מוגבלת מאוד, במיוחד נכון לרגע כתיבת שורות אלו שהתקציב המאושר בממשלה אפילו לא הוגש לשולחן הכנסת.

החלטת הממשלה קובעת כי שר האוצר צריך לעשות זאת עד 28 בינואר. המרמור אינו רק של שרי הממשלה, אלא מדובר בהתכווצות משמעותית של הפעילות הממשלתית וחוסר יכולת להתחיל פעילויות רבות שאינן קריטיות למלחמה.

3. ההתנהלות של החשב הכללי בימים אלו שקולה להתנהלות במקרים של שנת תקציב שמתחילה ללא תקציב מאושר, מצב הידוע בשם "תקציב המשכי". במקרים כאלה מחלקים את תקציב המדינה ל־12, כ־42.8 מיליארד שקל לפי התקציב התקף בחוק, ומגבילים את ההוצאה לסכום זה. במקרה של השנה הנוכחית, מדובר בפער של כ־6 מיליארד שקל בחודש לעומת הוצאה חודשית של כ־48.5 מיליארד שקל לפי התקציב שהממשלה אישרה ורוצה להעביר בתקופה הקרובה בכנסת.

למעשה, סביר כי כשנראה את נתוני הביצוע של חודש ינואר נגלה כי הממשלה הוציאה מעבר למגבלה של 42.8 מיליארד שקל, וזאת בשל הסיבה כי יש דברים שבלתי אפשרי לעצור בזמן הזה, כמו ניהול המלחמה, פעולות השיקום, המלונות, מערכת החינוך ועוד.

מבחינת הדרגים הכלכליים באוצר, העובדה שצפוי שבוע בסוף פברואר שבו הממשלה תהיה כפופה לתקציב שנתי דל של 446 מיליארד שקל שמשקף הוצאה חודשית של כ־37 מיליארד שקל בלבד, איננה מטרידה במיוחד. שכן עד שיגיע 19 בפברואר, ניתן לפעול לפי התקציב שאושר במאי ועדיין לא קוצץ, וב־26 בפברואר כבר אמור להיות למדינת ישראל תקציב חדש ומעודכן אחרי שהוא אושר בכנסת. עם זאת, המשפטנים בממשלה ובכנסת דנים באפשרות ובצורך לתקן את החוק ולנסות לדחות את המועד שבו יחול הקיצוץ הרוחבי פעם נוספת.