העירייה דורשת מכם היטל השבחה? סיכוי גבוה שתשלמו יותר מדי

העירייה דורשת מכם היטל השבחה? דו"ח מבקר המדינה מצביע על כך שישנה סבירות גבוה למדי שהסכום שחויבתם בו גבוה מדי. החוק קובע כי החייב בהיטל השבחה רשאי לפנות לשמאי מכריע מטעם מועצת שמאי המקרקעין על מנת שיקבע את סכום חיוב היטל ההשבחה. בבדיקה אקראית של 60 שומות נמצא כי ב-57 מתוכן סכום היטל ההשבחה היה נמוך משומת הוועדה המקומית. לעיתים הפער הגיע למאות אלפי ואף מיליוני שקלים - שיעור ההפחתה הממוצע עמד על 36%; ב-70% מהמקרים הכרעת השמאי הביאה להפחתה של יותר מ-25% בסכום החיוב.

חוק התכנון והבנייה קובע כי אם חלה השבחה במקרקעין, כלומר אם עלה שוויים בעקבות החלטות של מוסדות התכנון של הרחבתן של זכויות הניצול בהם או בדרך אחרת, ישלם בעל הזכויות במקרקעין היטל השבחה בשיעור של מחצית מההשבחה. את ההיטל משלמים בעת מימוש הזכויות במקרקעין שהושבחו, כלומר, קבלת היתר לבנייה או היתר לשימוש במקרקעין.

עוד מצא מבקר המדינה כי בשנים האחרונות חלה עלייה משמעותית בכמות העררים המוגשים על שומות היטלי ההשבחה - ב-2022 עמד מספר העררים על 1,597 - עלייה של כ-38% ביחס ל-1,155 ב-2018. במחוז תל אביב הוגש מספר העררים הרב ביותר לאורך כל התקופה שנבדקה - כ-45% מסך העררים שהוגשו בכל המחוזות.

מבקר המדינה קובע כי "הימשכותם של הליכי ערר בעניין שומות השבחה אינה רצויה, משום שהיא יוצרת חוסר ודאות מתמשך לגבי סכום ההיטל שישולם בפועל, ואף לגבי עצם החיוב, והיא גם ביטוי לחוסר יעילות ולסרבול של הליכי החיוב והגבייה של ההיטלים. חוסר ודאות בדבר סכום ההיטל או עצם חיובו עלול לפגוע בפעילות הכלכלית של יזמים ואף למנוע פיתוח של מיזמים. גם מנקודת המבט של הרשות המקומית חוסר ודאות שכזה אינו רצוי, משום שהוא פוגע ביכולתה לתכנן את הפעילות שלה ואת מקורות המימון לכך".

בביקורת עלה כי מינהל התכנון, שהוא הגוף המאסדר של הוועדות המקומיות, לא בחן את תפקוד הוועדות בהיבטים הניהוליים של קביעת היטלי ההשבחה, שקיפות ההליכים והפקת לקחים. לפיכך לא נבדקה סוגיית הפערים בין שומות ההשבחה שהכינו הוועדות המקומיות לבין החיובים הסופיים שקבעו השמאים המכריעים או ועדות הערר. בנוסף, התגלה כי למשרד המשפטים אין נתונים על הפערים בין שומות השבחה ועל הסיבות להם בהליכים שהתקיימו בפני שמאים מכריעים, שאת פעילותם הוא מרכז, ולכן אינו יכול להפיק לקחים ולנקוט פעולות שיסייעו לצמצם את תופעת הפערים המהותיים.

מהדוח עולה כי ממשלות ישראל מודעות היטב לבעייתיות בכל הנוגע להיטלי ההשבחה, אך מתקשות לקדם שינוי. ההמלצה היא כי "על שר הפנים לפעול להקמת ועדה ציבורית לבחינת המנגנון של היטל השבחה, כפי שהחליטה הממשלה (ב-2021, ג.נ). בבחינת המנגנון מומלץ להביא בחשבון את הממצאים שהוצגו בדוח זה, ובהם הפערים הניכרים בין הרשויות המקומיות בתקבולים לתושב מהיטלי השבחה, ולבחון אמצעים לצמצומם, וכן לבחון את חוסר הוודאות ביחס לעצם החיוב בהיטל ולסכומו, את שיפור השקיפות בתחום ואת שיפור השירות לתושב".

פערים אדירים בין המרכז לפריפריה

סוגיית היטלי ההשבחה עלתה לאחרונה לכותרות בשל הדיונים על הנוסח המתוקן לחוק המטרו בוועדת הפנים והסביבה בכנסת. היום החליטה הוועדה להוריד את ההיטל לתושבים המתגוררים ליד התחנות ב-24 הרשויות בהן יעבור המטרו לעד 60% עד 2030.

בדו"ח חושף המבקר גם את ממדי אי הצדק החלוקתי בין מרכז לפריפריה, גיאוגרפית וחברתית: בשנים 2021-2017, הפער בין התקבולים לתושב מהיטלי השבחה שהיו לרשויות מקומיות בדירוג חברתי-כלכלי גבוה במרכז הארץ לבין אלו שהיו לרשויות מקומיות בדירוג כלכלי-חברתי נמוך בפריפריה הוא לא פחות מ-1,400% (8,476 שקל לתושב במרכז הארץ לעומת 559 שקל לתושב פריפריה).

להיטלי ההשבחה יש תפקיד משמעותי בסך ההכנסות של הרשות המקומית. בשנת 2021 גבו הרשויות המקומיות כ-8.7 מיליארד שקל מהיטלי השבחה. רק לשם השוואה, באותה שנה הסתכמו ההכנסות מארנונה בכ-27.9 מיליארד שקל. עם זאת, הדוח מצא שיש הבדלים ניכרים בתקבולים של הרשויות המקומיות: ההכנסות מהיטלי השבחה ברשויות המקומיות המדורגות באשכולות 10-8 של המדד החברתי-כלכלי היו פי 5 מההכנסות מהיטלי השבחה שהיו לרשויות המקומיות באשכולות 4-1, ופי 3 מההכנסות מהיטלי השבחה ברשויות המקומיות באשכולות 7-5.

לפערים בתקבולים יש גם ביטוי גיאוגרפי: שיעור התקבולים מהיטלי השבחה ברשויות המקומיות הקרובות ביותר למרכז הארץ והמדורגות באשכולות הגבוהים במדד החברתי-כלכלי עומד על כ-40% מכלל התקבולים - כ-10.2 מיליארד שקל מתוך כ-25.4 מיליארד שקל, ואילו בתחומן מתגוררת רק 13.5% מהאוכלוסייה; ברשויות המקומיות המרוחקות ביותר ממרכז הארץ והמדורגות באשכולות הנמוכים במדד החברתי-כלכלי שיעור התקבולים מכלל התקבולים עומד על כ-2%, כחצי מיליארד שקל, ואילו בתחומן מתגוררת 10.8% מהאוכלוסייה.

את אי השוויון ניתן להסביר גם בסוגיית הבעלות על הקרקע. רמ"י (רשות מקרקעי ישראל) משלמת היטלי השבחה הרבה יותר נמוכים ממה שמשלמים בעלי קרקע פרטיים. לכן, הקמת שכונות גדולות על קרקע מדינה בפריפריה מגדילה את הפער מול המרכז, שבו מרבית הקרקע בערים המרכזיות בבעלות פרטית.

הסכומים המצויים ביתרת קרן היטל השבחה של הרשויות המקומיות מיועדים לשימוש עתידי, לטובת פיתוח תשתיות ציבוריות, הקמת מבני ציבור ואף מימון שירותי חינוך. הבדיקה של מבקר המדינה העלתה שברשויות המקומיות המדורגות באשכולות 10-8 של המדד החברתי-כלכלי, שבתחומן מתגוררת כ-20% מהאוכלוסייה בישראל, הסתכמה יתרת קרן היטל ההשבחה בכ-4.5 מיליארד שקל - כ-60% מסך יתרת הקרן להיטל השבחה בכלל הרשויות המקומיות. במילים אחרות, עיקר פוטנציאל ההשקעה בפיתוח אורבני מרוכז אצל מיעוט במרכז הארץ.

מבקר המדינה ממליץ למשרד הפנים ולמשרד האוצר "לבחון את הפערים בין הרשויות המקומיות בתקבולים מהיטלי השבחה, ולשקול כיצד להביאם בחשבון במכלול השיקולים לתקצוב רשויות מקומיות. נוסף על כך מומלץ לבחון אפשרות להעניק לרשויות מקומיות שהתקבולים מהיטלי ההשבחה שלהן לתושב נמוכים, כלים פיסקליים אחרים שיאפשרו להן לממן את ההוצאות הכרוכות בפיתוח תשתיות ציבוריות הולמות. זאת כדי לצמצם פערים בתקבולים הנובעים ממאפיינים מבניים של היטלי השבחה, כגון ערכי קרקע והיקף הפעילות בשוק הנדל"ן".