תוספת לתקציב הביטחון - כן; השתוללות - לא

ככל שהמלחמה מתקדמת מופיעים סדקים נוספים על פני תפיסת האחדות הביטחונית. שאלת "היום שאחרי" ושאלת האיזון בין שתי מטרות הלחימה, מיטוט החמאס מול השבת החטופים, הן רק שתי דוגמאות למחלוקות עקרוניות שמתחת לפני השטח. סיפור דומה מתחיל להתרחש בכל הנוגע להגדלת תקציב הביטחון בשנים הבאות.

קיים קונצנזוס רחב למדי שיהיה צורך להגדיל את תקציב הביטחון באופן קבוע. כלומר, לא יהיה די במימון המלחמה היקרה (ימי מילואים, תחמושת וחידוש מלאים), אלא גם ביצירת "שגרת ביטחון" אחרי המלחמה, שתהיה יקרה יותר. העובדה שתקציב הביטחון הולך לגדול באופן קבוע היא ההצדקה העיקרית לבצע קיצוצים ולהטיל מסים כבר ב־2024, שכן חברות הדירוג והמשקיעים יכולים לחיות עם הוצאה חד־פעמית גדולה. אבל אם ישראל תציג מינוס קבוע גבוה (כלומר גירעון מבני גבוה), אז כולם יתחילו לפקוח עיניים בניסיון להבין איך נשרוד את החוב הזה. גם מתחת להסכמה העקרונית שצריכים להגדיל את תקציב הביטחון, מתפתחים חילוקי דעות עדינים בין מערכת הביטחון לבין הכלכלנים בממשלה ובאקדמיה.

1. הגודל לא קובע?

בטקס הארכת כהונת נגיד בנק ישראל אמיר ירון אמר ראש הממשלה בינימין נתניהו כי יהיה צורך להגדיל את תקציב הביטחון ב־20 מיליארד שקל. ומספר זה ככל הנראה לא כולל את ההטבות לחיילי מילואים, שהוצגו רק בשבוע שעבר. חדי אוזן יכלו גם לשמוע שנתניהו שוקל להצמיד את תקציב הביטחון לתוצר – הצעה שכלכלנים מתחלחלים ממנה שכן משמעותה היא שתקציב הביטחון יגדל באופן קבוע ללא קשר לצרכים. כבר למחרת, הנגיד התבטא בוועדה לביקורת המדינה כי "אין לתת צ'ק פתוח למערכת הביטחון".

הממונה על התקציבים באוצר יוגב גרדוס היה בוטה יותר בכנס "כלכליסט" בשבוע שעבר: "תקציב גבוה הוא לא ערובה להצלחה, וזה שנגדיל זה לא אומר שזה יספק יותר ביטחון. קודם כל צריך לחשוב מה עושים ורק אחר כך להגדיל את התקציב. אחרת, בסוף אנחנו נוציא את הכסף על מה שאפשר, ולא על מה שצריך. לכן דבר ראשון זה להכין תוכנית לפני שמכריזים על איזה מספר צריך להיות".

הביקורת של גרדוס מגיעה כנראה על רקע דרישות מופרזות שהחלו לזרום ממערכת הביטחון לאוצר. דברים דומים אמר סגנו של גרדוס, איתי טמקין, בכנס מכון אהרן: "חשוב שהגידול ייעשה בשיקול הדעת. אנחנו שומעים סכומים דמיוניים, שלא נצליח להתמודד איתם. אפשר להגיע לסכומים נורמליים". טמקין העריך שההוצאות הקבועות בגין המלחמה – כולל העלויות האזרחיות (שיקום, פיצויים לנפגעים) מגיעות ל־25 מיליארד שקל בשנה.

ייתכן שההתבטאות המעניינת ביותר בהקשר זה שייכת לאלוף במיל' גיורא איילנד: "אי אפשר לחזור על הטעות של יום כיפור, שצה"ל גדל בין 1974 ל־1978 פי שניים, מה שבין היתר הביא לאינפלציה של 400%". איילנד גם הוסיף, "לא בהכרח גודל הצבא היה הבעיה ב־7 באוקטובר".

2. לשמור על הישגי צה"ל והאוצר

הדיון על תקציב הביטחון מורכב, בין היתר, מהשאלות הרגישות של אורך השירות של חיילי הסדיר ותנאי השכר של המשרתים בקבע. באוצר חוששים לאבד את ההישגים שהושגו בהסכם התר"ש (תוכנית רב שנתית) האחרון. במשך שנים היה ויכוח בין צה"ל לאוצר וגופים נוספים על קיצור השירות לחיילים. הפתרון שנמצא בסופו של דבר הוא כדלהלן: החיילים יגויסו ל־32 חודש, אך מהחודש ה־24 צה"ל ישלם לחיילים שכר גבוה יותר, שיבוא מתקציבו. המשמעות היא שלצה"ל יש תמריץ כלכלי לשחרר את החיילים מיד כשמגיעים לחודש ה־24.

אמיר רשף, לשעבר סגן הממונה על התקציבים במערכת הביטחון, אמר בכנס מכון אהרן שהתקיים באוניברסיטת רייכמן, כי "גם אם מוותרים על קיצור השירות, צריך להשאיר את המנגנון הדיפרנציאלי של הקיצור". בשלב זה נראה שביטול קיצור השירות הוא כנראה עובדה מוגמרת. רשף מבין כי ייתכן שיצטרכו להרחיב את שירות הבסיס בעוד כמה חודשים, אבל חשוב להשאיר את המנגנון הזה, שגורם לצה"ל לראות את העלות הכלכלית של השארת חיילים בשירות מעבר לנדרש.

רשף הזכיר הישג אחר אליו הגיעו האוצר וצה"ל בתר"ש האחרון – הכנסה של חוזים גמישים יותר לאנשי הקבע, שלא מזכים את איש הקבע בפנסיית גישור, אך מעניקים לו שכר גבוה יותר בהווה. לדברי רשף, "ויתור על מנגנון זה, יביא לנו הכבדה על תקציב הביטחון לשנים רבות, ולכן בלהט השיח חייבים לשמור גם על המנגנון הזה". במילים אחרות, צה"ל יצטרך לדאוג לצרכיו ולאנשיו, אבל זו תהיה שגיאה לדורות אם ינסה לבטל את המנגנונים שהוכנסו אחרי מאמצים רבים, ואשר אמורים להביא לכך שצה"ל ייראה את המחיר הכלכלי של הבחירות שלו.

3. שאלת היקף המילואים תמשיך לבעור

כשמסתכלים על המודלים הכלכליים המסבירים את נזקי המלחמה, בולט שאחד מהמקורות העיקריים לירידה בפעילות הכלכלית הוא גיוס המילואים הרחב. תשלום משכורות לחיילי המילואים היא העלות הקטנה. המחיר הכבד נובע מהעובדה שחיילי המילואים הללו לא עובדים.

לפי נתוני הכלכלן הראשי באוצר, בנומבר נעדרו במשק 140 אלף עובדים עקב שירות מילואים. לפי הערכות באוצר שפורסמו ב"כלכליסט", גיוס של 100 אלף חיילי מילואים עולה כ־100 מיליון שקל ביום, ולכך יש להוסיף עלות עקיפה של אובדן תוצר של עוד כ־100 מיליון שקל ביום. לכולם ברור כי גם ברגע זה ממש, בעיצומה של הלחימה, יש חיילים רבים שניתן להחזיר לשוק העבודה. איילנד ניסח זאת כך: "היום יש יותר מדי אנשי מילואים במפקדות ובהרבה מקומות אחרים, אם הצבא לא ילמד לחתוך קצת יותר באכזריות את המקומות הללו, אנחנו נשלם מחירים קשים לכלכלה".

הסיבה שצה"ל לא משחרר חיילי מילואים בימי שגרה, וקל וחומר בימי מלחמה, היא שהוא לא מפנים את העלות הכלכלית של חיילי המילואים. במשרד האוצר שוברים את הראש למצוא מודל שיגרום לצבא להיות מודע לעלויות המשקיות הרבות של חיילי מילואים שאינם נצרכים. כדי להבין את הבזבוז בימי המילואים כדאי להביא סיפור של כמה יחידות צבאיות שהגיע לידי "כלכליסט": בכמה יחידות עורפיות בבסיסים במרכז הארץ התפתח נוהל, לפיו חיילי היחידה מגיעים למשמרת אחת או שתיים בשבוע, אך מוגדרים כמשרתים בשירות מילואים פעיל במשך השבוע כולו. הדבר מביא את הצבא לשלם להם שכר מלא, וגורם לעובדים לא לחזור לפעילות כלכלית מלאה.

בדובר צה"ל הסבירו, כי "קיימת מדיניות סדורה על עבודת אנשי מילואים במשמרות, לפיה ניתן לגייס לכל תפקיד עד מספר מוגבל של משרתי מילואים, כך שלכל משרת מספר משמרות בשבוע. המדיניות מאפשרת את פיצול שירות המילואים הפעיל לפרקים, בהתאם לצרכי היחידה למול הצורך המבצעי. מימוש הפקודה מצוי באחריות מפקדי היחידות ומבוקר מעת לעת על ידי המפקדות הממונות ועל ידי גורמי הבקרה בצה"ל. ככל שישנה פנייה ספציפית היא תיבדק מול היחידה". עם זאתף ברור לכל מי שמכיר את המערכת מקרוב, כי היד על הדק גיוס המילואים קלה מאוד, גם במקצועות ובתפקידים שאינם נדרשים ללחימה.

על צה"ל והאוצר לגבש יחד מתווה שיביא את הצבא להפנים את העלויות של חיילי המילואים, כדי שהוא יחשוב פעמיים לפני שהוא מגייס ומאריך את הגיוס. זו שאלה שתהפוך קריטית בתום המלחמה, שכן היקף שירות המילואים צפוי לגדול בחדות.

4. הבלבול בין הקבוע לזמני

כדאי להזכיר עוד שתי תובנות שחלק איילנד, שהיה ראש אגף תכנון בצה"ל, עם מערכת הביטחון. האלוף לשעבר המליץ למערכת הביטחון לייצר אבחנה ברורה בין צרכי המערכת שגדלים באופן מיידי, כמו שיקום הקווים בדרום ובצפון, חידוש מלאים וכו'. לבין התעצמות מסדר שני – כמו פרויקטים גדולים שהצבא מעוניין לרכוש ולהשקיע בהם, הן בגלל המלחמה והן בגלל הדינימיקה של הגידול בתקציב הביטחון. איילנד ממליץ לצה"ל ולאוצר לדחות את כל מה שניתן לדחייה, ולדון בו רק בעוד כמה חודשים.

כמו כן, איילנד אמר, כי צה"ל עשוי לחשוב בטעות כי הגידול שהוא יקבל ב־2024 יישאר איתו לתמיד, ויתחיל לתכנן תוכניות כאילו תקציב צה"ל גדל באופן קבוע ביותר מ־22 מיליארד שקל. איילנד מדגיש כי מדובר בטעות.

איילנד שימש כראש אגף תכנון ב־2003-2002, שהיו ימי משבר כלכלי קשה בישראל, שנדרשה לבצע קיצוצים במערכת הביטחון. המסר שלו הוא פשוט: שמרנות, אחריות פיסקלית והתכוננות לימים קשים מבחינה כלכלית, הם מושגים שצריכים לשמש גם את תקציבי משרד הביטחון.