התיקון החדש לתמ"א 38: "תוספת של 2.5 קומות לא תמשוך יזמים לפריפריה"

שש שנים חלפו מאז אושרה תוכנית המתאר הארצית לחיזוק מבנים מפני רעידות אדמה (תמ"א 38), אך את מספר המבנים שחוזקו במסגרתה אפשר לסכם בכמה עשרות. ליבול הדל הזה אחראים כמה גורמים שונים, אבל בראש ובראשונה הוא נובע מחוסר כדאיות כלכלית. המשוואה המחייבת יזם לחזק בניין תמורת בנייה של קומה אחת, ובה בדרך כלל 4 דירות, אינה כדאית בערים שבהן ערכי הקרקע נמוכים.

אמנם, בשנים האחרונות ערכי הקרקע זינקו גם בערי הפריפריה, אבל חלה עלייה גם בתשומות הבנייה ולכן נהרו היזמים לתל אביב ולרמת גן, הגיעו בקושי לערים כמו חולון, בת ים וכפר סבא ונמנעו מלהגיע לערי הפריפריה המרוחקות דוגמת אופקים או ירוחם.

בשנת 2008 גם במשרד השיכון הבינו שיש בעיה ושתוכנית המתאר אינה ישימה. אנשי המשרד הפנימו כי כדי שתיושם התוכנית שנולדה מצורך ציבורי אמיתי היא חייבת להביא בחשבון את מרכיב הכדאיות הכלכלית לשוק הפרטי שהוא הכוח המניע שלה.

ההבנה הזו הולידה את תיקון 3 לתוכנית שאושר כבר במועצה הארצית לתכנון ובנייה באפריל האחרון. המועצה מינתה חוקר לשמיעת ההתנגדויות לתיקון והתהליך צפוי להימשך עד חודש פברואר הקרוב.

השינוי המהותי במסגרת תיקון 3 נוגע להגדלת זכויות הבנייה של תמ"א 38, מה שעשוי להפוך את חיזוק המבנים לאטרקטיבי בהרבה. מתוספת של קומה אחת שניתנת כיום ליזמים תמורת ביצוע פרויקט החיזוק, הם יוכלו לקבל מעתה תוספת בנייה של שתי קומות ברוב הרשויות בארץ.

התוכנית מייצרת גם מנגנונים נוספים שיהפכו אותה לכדאית יותר, כגון סגירת קומת העמודים בבניין לטובת הקמה של יחידות דיור חדשות והוספת אגפים או הרחבת קומות אם קווי הבניין מאפשרים זאת.

נוסף על כך, מאפשרת התוכנית ניוד של זכויות הבנייה המתקבלות מהבניין המחוזק למגרש אחר בתוך גבולות הרשות המקומית. כל התוספות אלו יהיו פטורות מהיטל ההשבחה שגובה הרשות המקומית וממס שבח שנגבה על ידי רשות המסים.

אחת הנקודות הבולטות בתיקון נוגעת לאפשרות להוסיף בנייה של חצי קומה על הגג, תוספת שתהיה פטורה מהיטלים ומסים ותוכל לחסוך ליזם כחצי מיליון שקל לפרויקט.

"יש בעיות שהתיקון לא יוכל לפתור"

אלא שלא כל הרשויות מרוצות מהתיקון או לפחות לא מנוסחו הנוכחי. התוכנית שמנסה לייצר מעין "צדק חלוקתי", מגבילה את זכויות הבנייה ברשויות מקומיות שמדורגות על פי הלמ"ס באשכול הסוציו־אקונומי השמיני ומעלה לקומה אחת בלבד.

בין הרשויות שנמצאות ברשימה נכללות גם כאלה בעלות תדמית יוקרתית כמו כפר שמריהו וסביון, אבל גם רשויות שבהן אוכלוסייה מעורבת כמו הוד השרון, גבעת שמואל, תל אביב או רמת גן. מהסיבה הזו ומסיבות אחרות הוגשו לתוכניות התנגדויות רבות. בפאנל שנערך במסגרת קורס יזמי תמ"א 38 במכללת בילדינג שבמרכז הבנייה הישראלי ניסו מומחי נדל"ן להסביר אם התיקון החדש יועיל או יזיק למקדמי התוכנית בשטח.

"יש בארץ כ־800 אלף יחידות דיור שמתאימים לחיזוק בתמ"א 38 אבל הכדאיות הכלכלית שלהם מאוד נמוכה. אם כיום כדאי לחזק במסגרת התוכנית רק כ־10% מהמבנים, בעקבות התיקון ישתלם ליזמים לחזק כמעט 50% מהם, כלומר כ־400 אלף יחידות דיור ברחבי הארץ", אומרת דניאלה פז ארז, מנכ"לית חברת ייעוץ הנדל"ן פז כלכלה והנדסה, שסייעה למשרד השיכון לקדם את התיקון.

"יש מקומות שבהם צריך עוד סיוע"

"ניסינו ליצור מדרג בין הזכויות שיינתנו ליזמים שיפעלו במסגרת התוכנית", ממשיכה פז ארז. "באזורים שבהם ערכי הקרקע גבוהים כמו בתל אביב תוספת של קומה אחת שניתנת במסגרתו אמורה להספיק. בערים כמו כפר סבא, חולון וראשון לציון, צריך לתת כבר תוספת של 2.5 קומות כדי לכסות עלויות ולהשאיר רווח (התיקון מאפשר להוסיף שתי קומות, אך גם להתייחס לתוכנית לתוספת חצי קומה בגג - הקיימת בעיריות רבות - כמו לתמ"א 38, ולפטור אותה מתשלום מס - שש"ע). כל מה שמחוץ לגבולות האלה, כלומר בפריפריה הרחוקה, לא יוכל להיפתר במסגרת המודל של מתן זכויות נוספות כנגד חיזוק המבנה".

לדברי פז ארז, "יש מקומות שבהם נדרש עוד סיוע. או שהרשויות המקומיות יקדמו מודלים של מעורבות ויזמות וייקחו אחריות על מה שהשוק הפרטי לא יכול לעשות או שהמדינה תכניס את היד לכיס. התיקון טוב למדינה כי הוא מגדיל את הטווח שבו התמ"א תהיה כדאית גם לאזורים שנמצאים מחוץ לכיכר המדינה בתל אביב. הוא לא מטפל בכל הבעיות של תמ"א 38 ולא מגיע לאזורים רבים בישראל".

בכירים ברשויות המקומיות שהשתתפו בדיון הסבירו כי בחודשים האחרונים הם לומדים כיצד ישנה התיקון את השוק בגבולותיהן. בחלק גדול מהרשויות כבר מביעים חוסר שביעות רצון מהתיקון: "תיקון 3 פוגע ברעננה מכיוון שהיא נכללת ברשימת הרשויות בדירוג סוציו־אקונומי גבוה, ולכן זכאית לתוספת של קומה אחת בלבד", אומר שלמה גואטה, מנהל התפעול וההתחדשות העירונית בחברה לפיתוח רעננה. "כמובן שהיינו רוצים לקבל 2.5 קומות כמו כולם".

לדברי גואטה, "יש לנו בעיה נוספת שגורמת לכך שבחלק מהבתים כלל לא ניתן להשתמש בתמ"א 38. זה נובע מכך שבאותם בתים חצי מהגג רשום בטאבו בבעלות פרטית ולא שייך לכל דיירי הבניין, ולכן לא ניתן לבנות על הגג במסגרת תמ"א 38. ניסינו לפתור את הבעיה באמצעות תוכנית שיזמה ניוד של זכויות מקומת העמודים לקומת הגג, אבל היא טורפדה על ידי ועדת הערר. בינתיים לא מצאנו פתרון לבעיה הזו".

לדברי גואטה, הפתרון לסוגיית התמ"א במבנים רבים ברעננה, ובעיקר במבנים שבנייתם הסתיימה לפני שנות השישים, נעוץ בתיקון הקודם לתמ"א 38, שאפשר להרוס את הבניין שבו מבוצעות עבודות החיזוק ולבנות אותו מחדש בתוספת קומה אחת.

"אני חושב שצריך היה ללכת עם תיקון 2 עד הסוף ולאפשר לבנות יותר מקומה אחת. זה היה נותן לנו פתרון מצוין כי זה לא יוצר עומסים על תחבורה ומוסדות ציבור כמו בפינוי־בינוי ומנגד זה כן מאפשר הריסה של תשתיות רקובות וגם בנייה מהירה יחסית".

"התיקון יביא יזמים לשכונות החוף בחיפה"

בערים שהדירוג הסוציו־אקונומי שלהן נמוך מ־8 דווקא מרוצים מהתיקון. "בחיפה התיקון יהפוך את תמ"א 38 לכדאית יותר בכל שכונות החוף שבהן ערכי הקרקע נמוכים יותר כמו נווה דוד, קריית אליעזר, בת גלים והעיר התחתית", אומר אריאל וטרמן, מהנדס העיר חיפה. "לדעתי, המאמצים שלנו כרשות מקומית לחבר את העיר לים והזכויות הנוספות בתמ"א 38 יביאו לשכונות האלה הרבה יזמים".עם זאת וטרמן לא מאמין שיעשה שימוש במנגנון ניוד הזכויות בין מגרשים שנכלל בתיקון החדש. "הנושא של ניוד זכויות ממגרש אחד לאחר מסובך מדי לטעמי והוא גם דורש הכנה של תב"ע חדשה שמעכבת את התהליך. לא נראה לי שדיירים ירצו להשתמש בו. אני מאמין שלאט לאט אנשים פשוט יראו פרויקטים מוצלחים סביבם ויפחדו פחות. מתחילת השנה כבר הוגשו לעיריית חיפה יותר מ־70 בקשות, אז אנחנו מבינים שהתחום צובר תאוצה".

האדריכל בני פרי, בעלים ושותף במשרד האדריכלים V5 שכיהן בעבר כאדריכל העיר גבעתיים, דווקא לא מסכים עם וטרמן בנושא ניוד הזכויות. "הייתי מאוד רוצה שזה יקרה. זה לא כל כך מסובך. בסך הכל צריך לעשות תב"ע מקומית, למצוא מגרש להעביר אליו את הזכויות ולעשות הסכם עם העירייה".

במסגרת הפאנל, העלה פרי רעיון רדיקלי אף יותר מניוד זכויות בתוך גבולות הרשות המקומות: ניוד זכויות בין רשויות מקומיות או אף יצירת "בנק" של זכויות בנייה שיוכלו לקבל יזמים באזורים שבהם ערכי הנדל"ן גבוהים תמורת חיזוק בניינים בפריפריה. "הרי הבעיה האמיתית היא איך מחזקים ערים כמו בית שאן וצפת ולזה עדיין אין פתרון".

בתגובה לדבריו של פרי אמרה עדי צברי, סמנכ"לית פיתוח ויזמות בחברה העירונית עזרה וביצרון בתל אביב, כי עיריית תל אביב מאפשרת ניוד של זכויות במסגרת תוכנית השימור של העיר והמנגנון התגלה כמסובך מאוד. "לדעתי זה לא קרה ביותר מעשרה בניינים", אמרה.

לדברי צברי, גם בעיריית תל אביב יצאו נגד חלקים מסוימים בתיקון. "זה לא הגיוני שיתייחסו לכל תל אביב כמקשה אחת. דין רמת אביב הוא לא כדין יפו ג' או ד'. אם תיקון 3 יאושר כפי שהוא כיום תהיה בעיה גדולה לתל אביב כי באזורים שבהם הביקוש נמוך אף יזם לא ילך לחזק בניין בתמורה לקומה אחת, מבחינה כלכלית זה לא כדאי. במרכז העיר מינהל הנדסה בכל מקרה מחריג את האזור מתמ"א 38 ומתייחס רק לתב"ע מקומיות. האזור היחיד שיישאר אטרקטיבי זה צפון תל אביב. זה אולי זה טוב ליזם, אבל מבחינת התחדשות עירונית זה לא טוב בכלל".

פז ארז ניסתה להסביר מדוע התוכנית לא הביאה בחשבון הבדלים סוציו־אקונומיים בין שכונות עניות ועשירות בערים גדולות. לדבריה, במסגרת תמ"א 38, כל רשות מקומית יכולה להכין תב"ע מקומית ולקבוע בה תוספת של זכויות בנייה לפי האזורים השונים בעיר. "תב"ע מסוג זה הופקדו כבר בהרצליה, רמת גן, הוד השרון, בת ים, קריית אונו ועוד", היא אמרה.

 

בתל אביב וברעננה לוקחים יוזמה

לרשויות המקומיות לקח זמן להבין כי כוחה של תמ"א 38 מוגבל כל עוד לא יהיו מעורבות בתוכנית. השכונות החלשות, גם בערים כמו תל אביב או רעננה, לא מושכות את היזמים משום שאינן מציעות מספיק רווח. מסיבה זו, רשויות בודדות כבר הרימו את הכפפה והחלו לקדם מודלים של יזמות ציבורית שעושים שימוש בהקלות שמעניקה תמ"א 38.

החברה העירונית עזרה וביצרון, שמופעלת על ידי עיריית תל אביב, היתה החלוצה בתחום. על פי מודל החברה, דיירים יכולים לפתוח תיק בחברה רק אם 70% מהשכנים מעוניינים בפרויקט. החברה מבררת מהן זכויות הבנייה במתחם ועובדת עם עורכי דין, שמאים וקונסטרוקטורים ממשרדו של המהנדס ישראל דוד. לדברי עדי צברי, סמנכ"לית התחדשות עירונית בחברה, מאז שנפתחה התוכנית לפני חצי שנה התקבלו פניות מיותר מ־600 בתים. לדעת צברי, הפניות הרבות מצביעות על המכשול שיזמים בשוק הפרטי מתקשים לעבור: רכישת אמון הדייר.

"נכנסנו לתחום כי אנחנו רואים בתמ"א 38 פרויקט ציבורי ולא פרטי. המדינה לא יודעת לשמור על תושביה, אז זה מתגלגל לעיריות".

להערכת צברי, עזרה וביצרון תשקיע בכל בניין כ־150 אלף שקל בבדיקות ראשוניות בטרם ייצא למכרז. יזם שיזכה בו יקבל תיק מוכן עם כל חתימות הדיירים וישלם לחברה העירונית עד 7% מערך הפרויקט. מודל זה מאפשר את מימון הבדיקות שרוב היזמים לא מוכנים לממן בטרם קיבלו את כל החתימות. במסגרתו, החברה מלווה את הפרויקט עד לסיומו.

גם ברעננה, שבה מחירי הנדל"ן נחשבים לגבוהים יחסית, הבינו כי ישנם בתים שלא יחוזקו אם הרשות המקומית תיתן לשוק הפרטי לעשות את שלו. לדברי שלמה גואטה, מנהל התפעול וההתחדשות העירונית בחברה לפיתוח ברעננה, היא מפתחת מודל שמטרתו יצירת זרוע יזמית לביצוע תמ"א 38. בשונה מעזרה וביצרון, החברה ברעננה אמורה לשאת בעלויות התכנון והביצוע, אבל גם להיות זו שתמכור את הדירות החדשות שישמשו לכיסוי ההוצאות.

גואטה מעריך את העלות להכנת תיק הכולל בדיקות והכנת סקיצות בכ־70 אלף שקל. לדבריו, המודל שלהם בוחן בתים שבהם הרווח יכול להגיע לכ־15%. "אם נגיע ל־5% אף אחד לא יזיל דמעה, אבל גם במודל שלנו אנחנו צריכים לבדוק שזה כדאי כדי לא לסכן כספי הציבור".

בחיפה עדיין לא מקדמים מודל לחיזוק מבני מגורים לפי תמ"א 38, אלא מבני ציבור. לדברי מהנדס העיר אריאל וטרמן, אחרי שהממשלה הודיעה על תקציב שיעבור לרשויות לטובת הנושא, הוחלט בעיר לחזק בתי ספר וגני ילדים שפועלים במבנים ישנים. "אחרי שנים של הבטחות, יש הפנמה שהנושא הזה לא יכול להישאר רק בידי השוק הפרטי", אמר וטרמן.