כספי הפנסיה של הפלסטינים שישראל כמעט ניהלה בעצמה

משרד האוצר אומנם מתנגד מסורתית להקמת קרן פנסיה ממלכתית לחוסכים הישראלים, אך מתברר שהמדינה כבר מנהלת קרן פנסיה ממלכתית לפועלים פלסטינים שעובדים בישראל, ולרגע קצר אף התלבטו בצמרת המשרד אם להלאים לחלוטין את ניהול כספי הפנסיה של הפלסטינים (כיום המדינה מנהלת שני שלישים מכספי הפנסיה של הפועלים הפלסטינים), שחלק מהם מנוהלים על ידי גופים פרטיים חיצוניים.

פעולותיה של המדינה בנושא, שהאריכה את ההתקשרות עם הגופים החיצוניים במרץ 2014, יוצרות את הרושם כי הלבט היה קצר בלבד וכי היא ככל הנראה נסוגה מכוונתה לנהל בעצמה את כלל הכספים - כלומר, להלאים את קרן הפנסיה הפלסטינית.

כספי החסכונות לפנסיה של הפועלים הפלסטינים שמועסקים או הועסקו בישראל מסתכמים בסכום של כ־1.5 מיליארד שקל, נכון לסוף 2014. החיסכון לפנסיה עבור הפלסטינים הוא תולדה של החלטת ממשלה מ־1970, שקבעה שאם מעסיק מסוים מעסיק גם עובדים ישראלים וגם פלסטינים, הזכויות הסוציאליות שלהם יהיו שוות.

הכספים האלה אינם מופקדים בקרנות הפנסיה הישראליות אלא מנוהלים בידי הממשלה. הגוף שמתפעל את המנגנון הזה הוא משרד הפנים, אולם ניהול הכסף נעשה על ידי אגף החשב הכללי במשרד האוצר. ב־2007 משרד האוצר החליט להוציא לניהול חיצוני שליש מכספי הפנסיה של הפלסטינים, ולשם כך ערך מכרז ובחר שלושה בתי השקעות ישראלים שונים. כעבור שנתיים משרד האוצר האריך את ההסדר עם שניים מבתי ההשקעות - פסגות ותפנית דיסקונט - שמנהלים את כספי הפנסיה עבור דמי ניהול מזעריים של 0.005% מסך הכסף. כיום היקף כספי הפנסיה הפלסטינים שמנוהלים בידי בתי ההשקעות הפרטיים הוא 531 מיליון שקל.

"אין יתרון משמעותי בניהול חיצוני של תיקי השקעות"

בסוף 2012, לקראת תום תקופת המכרז של בתי ההשקעות החיצוניים, נערך דיון מיוחד בעניין בלשכה המשפטית במשרד האוצר בשיתוף אגף החשב הכללי. מטרת הדיון היתה להבין האם כדאי מבחינה כלכלית להמשיך לנהל את כספי הפנסיה של הפלסטינים באמצעות בתי ההשקעות הפרטיים.

בעיקרון, פקידי האוצר החליטו לצאת למכרז נוסף ולהמשיך לנהל את כספי הפנסיה של הפלסטינים באמצעות גופים פרטיים, אלא שבעקבות עבודה נוספת שנערכה באגף החשב הכללי על מנת להחליט מה צריכה להיות מדיניות השקעת הכסף (מסלולים מסוכנים או סולידיים, וכיוצ"ב), התברר כי הניהול הפרטי של הכסף לא בהכרח משתלם למדינה, על אף שמדובר בדמי ניהול אפסיים.

לפי הבדיקה של אגף החשב הכללי, שהוצגה בישיבה רבת משתתפים בנובמבר 2013, עלה כי ״לא נמצא יתרון משמעותי בניהול תיקי ההשקעות על ידי מנהל תיקים חיצוני וכי קיימת אופציה לנהל את תיקי ההשקעות על ידי יחידת החוב״ באגף החשב הכללי. במלים אחרות, אנשי החשב הכללי הציעו שהם בעצמם ינהלו את כספי הפנסיה של הפלסטינים, במקום הגופים הפרטיים, משום שהניהול של הגופים הפרטיים לא טוב יותר, ואין סיבה לשלם להם דמי ניהול כלשהם.

ההצעה של אנשי החשב הכללי הייתה כנראה כל כך מרחיקת לכת, ששלושה חודשים לאחר מכן, בתחילת 2014, נערכה ישיבה נוספת בנושא, הפעם בהשתתפות נציגים נוספים מהלשכה המשפטית של המשרד, וגם בנוכחות נציגה של מנכ״לית משרד האוצר יעל אנדורן. באותה ישיבה הוחלט כי אין מקום להתחיל לנהל את כספי הפלסטינים על ידי הממשלה הישראלית בעצמה. ״כלכליסט״ פנה למשרד האוצר בשאלה מדוע המדינה החליטה לא להלאים לחלוטין את ניהול הכסף, ומדוע הוחלט לערב את הרשות הפלסטינית במדיניות ההשקעות וניהול הכסף. במשרד האוצר הסבירו כי המניעים להחלטה הם מדיניים ומשקפים רצון של הממשלה לא לקחת אחריות מלאה על כספי הפנסיה של הפועלים הפלסטינים. מאותה סיבה בדיוק הוחלט לערב את נציגי הרשות הפלסטינית בגיבוש מדיניות ניהול הכסף, מתוך רצון למנוע טענות מדיניות בעתיד מצידם.

מנכ"לית האוצר הפורשת יעל אנדורן. האוצר האריך את הפטור ממכרז לבתי ההשקעות | צילום: עומר מסינגר

במרץ 2014 נערכה ישיבה ראשונה של אנשי משרד האוצר הישראלי יחד עם נציגי משרד האוצר של הרשות הפלסטינית, בה הועלתה האפשרות הזו וסוכם כי הנושא יקודם בין שני הצדדים. עם זאת, מהתשובה שהתקבלה לפניית ״כלכליסט״ עולה כי שיתוף הפעולה בין הצדדים לא התקדם. בינתיים, בזמן שהנושא מדשדש, משרד האוצר האריך עד סוף 2014 בפטור ממכרז את ניהול כספי הפנסיה של הפלסטינים על ידי בתי ההשקעות פסגות ותפנית דיסקונט, עבור סכום של 336 אלף שקל עד לסוף תקופת ההתקשרות הזו.

בהמשך לפניית ״כלכליסט״, במשרד האוצר העבירו נתונים מפורטים לגבי ניהול כספי הפנסיה של הפלסטינים. כאמור, סך החסכונות של הפועלים הפלסטינים מסתכמים ב־1.5 מיליארד שקל. מבדיקה שנערכה בסוף 2009, התברר כי בקרן יש לכאורה יותר כסף ממה שהיא תצטרך לשלם לפועלים הפלסטינים במידה שימשכו את הכסף בתור פנסיה חודשית כשיגיעו לגיל הפרישה (בעגה המקצועית: "חבות אקטוארית" בהיקף של כ־900 מיליון שקל, לעומת נכסים צפויים של כמיליארד שקל נכון לסוף 2009).

עם זאת, מבקר המדינה מתח ביקורת קשה על הניתוח הזה, בדו"ח שפרסם באוקטובר האחרון, וטען כי החישוב כנראה שגוי, משום שהשכר של הפועלים הפלסטינים עלה עם השנים בעשרות אחוזים ולכן החישוב האקטוארי אינו נכון.

גם באוצר מודים כי הם לא רואים באומדנים האקטואריים אומדנים סופיים, והאמת היא שהחישוב האקטוארי לא מאוד מדאיג את המדינה, משום שיש מעט פועלים פלסטינים שמחזיקים את חסכונות הפנסיה שלהם עד גיל הפרישה. אמנם אין נתונים רשמיים מדויקים על כך, אבל ככל הנראה רובם מושכים את כספי הפנסיה שלהם הרבה לפני גיל הפרישה.

כיצד משקיעים את כספי הפנסיה של הפלסטינים?

המדינה מביאה בחשבון כי הפועלים הפלסטינים יכולים לבקש למשוך את הכסף בכל רגע נתון, ולכן יש לוודא שניתן להפוך את חלקו הארי למזומן תוך זמן קצר. לכן, שני שלישים מהכסף מושקעים על ידי הממשלה בחשבון מיוחד בבנק ישראל. הריבית שהממשלה מקבלת על כספי הפנסיה של הפלסטינים היא ריבית הפריים (שעומדת כיום על 1.6%).

גם הכסף שמושקע על ידי בתי ההשקעות הפרטיים מושקע באופן דומה, כלומר בפרופיל סולידי יחסית: 85% מהכסף של הפלסטינים שמנוהל בידי בתי ההשקעות מושקע באגרות חוב ממשלתיות, במק״מים (אגרות חוב של בנק ישראל) ובפקדונות קצרי טווח בבנקים הישראלים. 15% הנותרים יושקעו באגרות חוב קונצרניות של חברות ישראליות בדירוג גבוה, באגרות חוב מוניציפליות שהנפיקו עיריות בישראל (דוגמת עירית רמלה, רעננה ויהוד־מונוסון) ובאגרות חוב של ממשלות זרות.

בשל פרופיל ההשקעה הסולידי, התשואות שבתי ההשקעות משיגים עבור הפועלים הפלסטינים אינן מרשימות. בשנת 2014, למשל, התשואה היתה 3.7% , לעומת תשואה ממוצעת של כ־5.5% בקופות הגמל בשנת 2014.