איך הפכו תקציבים של 6.7 מיליארד שקל לתוספת מזערית של 6 שקלים לקצבת הזקנה

להלן תעלומה: אנשי משרד האוצר טוענים שהגדילו את התקציב לקשישים בקרוב לשבעה מיליארד שקל מאז הקמת הממשלה ‑ ולמרות זאת קצבת הזקנה גדלה בתקופה הזו בשישה שקלים בדיוק. איך מיישבים את הנתונים האלה?

פתרון החידה הוא שמשרד האוצר נוקט מדיניות שעוקפת את קצבאות הזקנה לכלל הזקנים. הוא הפנה את כל התוספות לסקטורים חלשים: מקבלי קצבת השלמת הכנסה, ניצולי שואה, קשישים סיעודיים בעלי הכנסה נמוכה ועולים חדשים. כך, למשל, כשאנשי כולנו מספרים לנו בסרטון על העלאת קצבאות הזקנה ב־1.4 מיליארד שקל, הם מטעים. בפועל התוספת הזו ניתנה רק לקשישים עולים.

עד ראשית 2018, מעמד הביניים והמעמד הגבוה לא ראו שקל מהתוספות האלה. אז, בעקבות העדכון הראשון של קצבת הזקנה זה ארבע שנים, הם זכו בעוד שישה שקלים שלמים בחודש. זה מה שהצית את מחאת שישה השקלים שבה קשישים החזירו לשר האוצר משה כחלון את התוספת לקצבה. יהודה גור אריה מגבעת שמואל, בן 84, כתב לכחלון עם החזרת הכסף שהוא "אף פעם לא נותן צדקה בסכום נמוך מעשרה שקלים". כמה נשים הגיעו לביתו של כחלון בחיפה עם מטבעות וטענו שהתוספת היא "עלבון והשפלה".

זה לא רק כעס סמלי: מאז 2011 נשחקו קצבאות הזקנה ב־12% ביחס לשכר הממוצע, לרמה עלובה של 1,535 ליחיד ו־2,307 לזוג.

לכאורה, כשצריך לחלק עוגה מוגבלת טוב ונכון לתת בעיקר לחלשים. ובכל זאת, העיקרון שעומד ביסוד המוסד לביטוח לאומי הוא שכל אדם, בלי קשר להכנסתו, זכאי לביטוח. קוראים לזה תפיסה אוניברסלית. הציפייה של מעמד הביניים והמעמד הגבוה לקבל קצבת זקנה סבירה וכיסוי סיעודי סביר הן ביטוי מובהק לתפיסה הזו ‑ ובתמורה לכך הם מסכימים לממן את הסיוע לשכבות החלשות. הסכנה היא שהמעמדות האלה ירגישו שהתשלומים שהעבירו כל החיים לביטוח לאומי יוצאים לשווא, מה שיוביל ללחץ פוליטי חזק לקצץ בביטוח הלאומי.

ובאמת, מחקרים מראים שהגישה הקרויה שיטת רובין הוד ‑ לקחת מהעשירים ולתת לעניים ‑ לא עובדת במדינות רווחה דמוקרטיות. הקצבאות יכולות להיות סלקטיביות, אבל במידה. העברת 6.7 מיליארד שקלים למגזרים חלשים תוך שחיקת הקצבה הבסיסית מכרסמת עמוקות בתפיסה האוניברסלית.

יו"ר ועדת העבודה והרווחה אלי אלאלוף. "סטף ורטהיימר לא זקוק לקצבת זקנה" | צילום: עומר מסינגר

לאן הלך הכסף?

מחליפים רווחה בצדקה

אז באוצר טוענים ששיפרו את התקצוב לקשישים מאז שהשר כחלון נכנס למשרד האוצר, ושהתוספת הגיעה לכ־6.7 מיליארד שקל, כמעט 4 מיליארד מתוכם לקצבאות שונות. מה שהם שוכחים לומר הוא שכמעט כל הכסף הזה הופנה למגזרים שנחשבים חלשים, ולא לקצבאות הבסיסיות. 1.4 מיליארד הלכו לקצבת הזקנה הכללית, אבל לא להגדלתה, אלא לקיצור תקופת הוותק שמזכה עולים חדשים בקצבה. לפי הכללים הישנים, מי שצבר יותר מ־10 שנות ותק יכול היה לקבל תוספת של 2%, עד 50%. בעקבות דרישה של ישראל ביתנו הוחלט לבטל תקופת ההמתנה הזו החל בשנת 2019. זה יגדיל את הקצבאות של עולים שהגיעו ארצה בגיל מאוחר.

מיליארד שקלים נוספים הופנו להעלאת קצבת השלמת ההכנסה לקשישים בשלוש פעימות. את השלמת ההכנסה מקבלים מי שאין להם שום הכנסה אחרת, או שיש להם הכנסה נמוכה מאוד, כלומר שני העשירונים התחתונים. התוצאה: בניגוד לקצבת הזקנה הבסיסית שגדלה ב־6 שקלים, זו שכוללת השלמת הכנסה ליחיד גדלה בין 2015 ל־2018 מ־2,803 שקל ל־3,189 שקל ‑ תוספת של 14%.

כמו כן, מיליארד שקל הופנו לניצולי שואה, דרך הגדלת הקצבאות לניצולים מאירופה והרחבת ההגדרה של ניצולים למי שהגיעו ממדינות ערב וצפון אפריקה; ו־1.8 מיליארד שקל הופנו לתוכנית הסיעוד הלאומית, מתוכם חצי מיליארד להגדלת קצבאות הסיעוד. 1.3 מיליארד שקל הוקצו לבניית דיור לקשישים, גם היא פעילות שמסייעת בעיקר לקשישים עולים; ו־200 מיליון שקל הופנו לטיפול בקשישים בודדים.

"זה שינוי תהומי וקפיצה מאוד גדולה. שמנו את הקשישים בראש סדר העדיפויות", אומרים באוצר. אבל מהשינוי ייהנו רק קבוצות מוגדרות מאוד של קשישים.

הסיבה להעדפת הסיוע לסקטורים חלשים ברורה: כך אפשר לתת סכומים גדולים הרבה יותר. תוספת של 100 שקלים לקצבת השלמת ההכנסה לקשישים, למשל, עולה למדינה 235 מיליון שקל, אבל תוספת לכלל מקבלי קצבת הזקנה תעלה 1.1 מיליארד שקל. ובכל זאת אי־אפשר להתעלם מהעובדה שהפניית 6.7 מיליארד לקצבת הזקנה הכללית היתה מעלה אותה ב־600 שקל.

אלאלוף: "הלוואי שהיו פוגעים באוניברסליות"

העדפת הקצבאות הסלקטיביות על קצבת הזקנה האוניברסלית היא מדיניות מודעת שזוכה לתמיכה מלאה של האיש שנחשב לאידיאולוג החברתי בסיעתו של שר האוצר ‑ יו"ר ועדת העבודה והרווחה של הכנסת ח"כ אלי אלאלוף. כאשר אלאלוף עמד בראש הוועדה למלחמה בעוני, אחת ההמלצות המפורשות שיצאו מתחת ידיו היתה הגדלת החלק של השלמת ההכנסה בקצבאות הזקנה אל מעבר לקו העוני, שפירושה עקיפה של עקרון האוניברסליות.

"אני לא מפחד מביטול האוניברסליות", אומר אלאלוף. "הלוואי שהיינו פוגעים בה. האוניברסליות זה אנטי־צדק. הקצבאות האוניברסליות מיותרות לחלק לא קטן מהאוכלוסייה. סטף ורטהיימר לא זקוק לקצבת זקנה. אם ייקחו את הקצבאות משני העשירונים העליונים ויתנו אותן לחלשים, זה יהיה נפלא".

אלאלוף מספר שרצה להמליץ על ביטול הקצבאות האוניברסליות כבר בדו"ח הועדה למלחמה בעוני, אבל העובדים הסוציאליים והכלכלנים בוועדה התנגדו. לדבריו, בראשית כהונתו של כחלון באוצר הודיע לו השר הטרי שאם יצליח לגבש נייר עמדה על ביטול האוניברסליות שיזכה לתמיכה ציבורית, "תקבל שתי נשיקות". אלאלוף נועץ בשורה של פרופסורים, אבל לא הצליח למצוא תומכים. הוא תולה זאת בהיעדר פתיחות לרעיון באקדמיה הישראלית. לדבריו, "לא מצאתי שני כלכלנים שמוכנים לבדוק". אלאלוף סבור שהתוספות שהעניקה הממשלה לעשירונים הנמוכים, לניצולי שואה ולקשישים הסיעודיים היו מוצדקות לחלוטין. "לתת בצורה אחידה לכלל האוכלוסיות זה בזבוז".

גישה דומה משתקפת גם בהצעת החוק של שר העבודה הרווחה חיים כץ מהליכוד, שמבקש להעלות את קצבת השלמת ההכנסה לקשישים מעבר לקו העוני. העלות המשוערת: 662 מיליון שקל. באוצר טוענים שזו הצעה "פופוליסטית". ואכן, קשה להשתחרר מהרושם שהעלאת בני אדם מעבר לקו העוני היא מטרה סטטיסטית־הסברתית לא פחות ממטרה חברתית. הרי גם מי שחצו את קו העוני נשארים עניים.

בעניין זה הממשלה זוכה לרוח גבית מיו"ר פורום קרנות הפנסיה הוותיקות ראובן גורמן, ממארגני מחאת הגמלאים האחרונה. גורמן אומר שצריך להעלות קצבת הזקנה לשכר המינימום, אבל אם אי־אפשר להעלותה לכולם, לעשות זאת רק למקבלי השלמת ההכנסה שאין להם הכנסה אחרת. "איזה בן אדם יכול לחיות מ־2,300 שקל" ‑ הקצבה ליחיד פלוס תוספת ותק ‑ "ועוד 900 שקל הבטחת הכנסה? אני רואה ליד הסופרמרקטים אנשים מחטטים בפחי זבל".

לסבתא בישלו דייסה: מעמד הביניים בחוץ

אבל למעשה, המדיניות הזאת מפקירה לגורלם קשישים לא מעטים ממעמד הביניים, רבים מהם בעלי פנסיות נמוכות בעצמם. פרופ' ג'וני גל, מומחה לעבודה סוציאלית ממרכז טאוב והאוניברסיטה העברית, היה חבר בוועדת אלאלוף. לדבריו, "ברגע שאתה מגדיל את הממד הסלקטיבי של הסיוע ולא נוגע בממד האוניברסלי, אתה שוחק את התמיכה של כלל האוכלוסייה במערכת. בטווח הארוך זה בעייתי. ביטוח לאומי לא מיועד רק למי שחי בעוני".

גל מדגיש שמדינות שבהן יש מערכת ביטוח סוציאלי אוניברסלית "מתמודדות טוב יותר עם עוני ואי־שוויון, בגלל שלאנשים יש תחושה שהם מקבלים משהו משמעותי בחזרה. זה הדגם הסקנדינבי". הוא מציין ש"יש מאמר מאוד מפורסם שאומר ששיטת רובין הוד כלומר לקחת מעשירים ולתת לעניים עוזרת לנצח בקרבות העוני אבל לא במלחמה. המערכת זקוקה לאוניברסליות עם ממדים של סלקטיביות".

"הממשלה עוזרת רק לעניים ביותר במטרה לשפר סטטיסטיקה", אומר יו"ר שדולת הגמלאים ח"כ איציק שמולי מהמחנה הציוני. "זה כל כך ציני. זו פוליטיקה במירעה.", הוא טוען, "מדינת ישראל יכולה למצוא את הכסף להעלות את קצבאות הקשישים בשלוש־ארבע פעימות". לדבריו, "כחלון עושה מניפולציה. הוא אומר שהעלו לקשישים קצבאות כאשר בפועל לא כולם מקבלים".

ההשפעה על הקצבאות: שחיקה של 12%

קצבאות הזקנה והשארים הן ההוצאה הגדולה ביותר של המוסד לביטוח לאומי. ב־2017 הן עמדו על 31.5 מיליארד שקל ‑ 38% מההוצאה על קצבאות. סכום כפול מהסעיף השני בגובהו בהוצאות המוסד, קצבת הנכות הכללית (19%). קצבאות הזקנה אמורות להיות הרובד הראשון של מערכת הפנסיה ולהבטיח רמת חיים סבירה גם למי שאין לו פנסיה כלל או אין לו פנסיה משמעותית. מספר מקבלי קצבת הזקנה והשארים הוא 965 אלף איש. מתוכם קרוב ל־200 אלף (20%) מקבלים גם השלמת הכנסה, משום שאין להם שום הכנסה אחרת או שהכנסתם נמוכה מאוד.

על פי נתוני הביטוח הלאומי, 2011 היתה השנה שבה קצבת הזקנה הגיעה לשיא גובהה היחסי בעשור הזה. בשנה זו עמדה הקצבה ליחיד על 1,444 שקל, 17.3% מהשכר הממוצע במשק. היום היא עומדת על 1,535 שקל – רק 15.5% מהשכר הממוצע. במילים אחרות, הקצבה נשחקה ביחס לשכר הממוצע ב־12%. הקצבה לזוג עומדת היום על 2,307 שקלים, לעומת 2,270 ב־2011, וגם היא נשחקה ב־12% לעומת השכר הממוצע. עם זאת, יש לציין שמי שצבר ותק בביטוח הלאומי יכול להגדיל את הקצבה בעוד 50%, כלומר יחיד יכול לקבל כ־2,300 שקל.

הסיבה לשחיקה היא גזרות נתניהו ב־2003, שבהן הוחלט בין היתר להצמיד את קצבאות הביטוח הלאומי למדד ולא לשכר הממוצע. באוצר אומרים שההצמדה למדד מבטאת את התפישה שהקצבאות אמורות לשקף רמת חיים ולא שכר. אבל ברור שהיא מבטאת גם רצון של האוצר להוציא פחות. אחד מהישגי מאבק הנכים הוא שהחל ב־2022 קצבאותיהם יוצמדו מחדש לשכר הממוצע. ההישג הזה לא הוחל על קצבאות הזקנה.

לבסוף, אי־אפשר להתעלם מכך שגם קצבת הזקנה המוגדלת, הכוללת תוספת ותק, מהווה בסף הכל 23% מהשכר הממוצע במשק ‑ נמוך יותר מהקצבה הבסיסית לנכה לפני ההעלאה, 2,342 שקל. קצבת הזקנה פשוט נמוכה מדי. גם אם היתה שומרת על ערכה מ־2011, כלומר 26% מהשכר הממוצע, היא היתה עומדת על 2,576 שקל, לא סכום שמאפשר למי שמקבל פנסיה נמוכה באמת לגמור את החודש.

ארבע שנים דרכו קצבאות הזקנה במקום. הקצבה ליחיד (לפני תוספות) עמדה על 1,531 שקל, והקצבה לזוג על 2,301.הסיבה היא שבמשך שלוש שנים המדד ירד. המחאה נגד הקצבאות הדלות התעוררה דווקא השנה, עם העדכון הראשון בקצבה מאז 2014. העובדה שהקצבה עלתה ב־4 שקלים ליחיד וב־6 שקלים לזוג (או ליחיד אחרי תוספת הותק) היתה בעיני הקשישים לעג לרש.

ולמרות זאת, ייתכן ששר האוצר משה כחלון זכאי להרגיש שמחאת ששת השקלים של הקשישים עושה לו קצת עוול. לא זו בלבד שכל שקל שנוסף לקצבת הזקנה עולה 11 מיליון שקל, ולכן הוספת שישה שקלים עלתה לאוצר 66 מיליון שקל ‑ לפי נהלי עדכון הקצבאות, האוצר בכלל היה אמור להגדיל אותן השנה. זאת משום שעליית המדד לא קיזזה את הירידות בשנים קודמות. כדי לעדכן את הקצבאות בכל זאת, כחלון נדרש לאישור מיוחד מהיועץ המשפטי לממשלה. לפחות מבחינה הסברתית אין ספק שטעה. אם הקצבאות היו דורכות במקום כמו בארבע השנים הקודמות, הוא היה חוסך לעצמו את הפיכת שישה השקלים לסמל לקיפוח הקשישים.