גושן: "אני רוצה לייצר גם את הנורמה וגם ההרתעה"

"אנחנו רוצים לייצר גם את הנורמה וגם את ההרתעה", כך אמר אתמול יו"ר רשות ניירות ערך, פרופ' זוהר גושן, בכנס השתלמות בנושאי אכיפה בשוק ההון שנערך בתל אביב. "נעשה הליך מסודר. כך זה מקובל בארה"ב, וגם בצרפת. המטרה היא לייעל את האכיפה", הוסיף גושן בהתייחסות להצעת החוק להקים מנגנון אכיפה מינהלית ברשות ני"ע.

לפני הכנס הופיע גושן בדיון בוועדת הכספים בכנסת, ואמר כי הוא צופה שהחוק להקמת המנגנון יאושר לאחר שיעבור שינויים קלים. לדבריו, למרות פעילות הלוביסטים מאחורי הקלעים, החוק לא יטורפד. גושן הוסיף כי יו"ר ועדת הכספים, משה גפני, הודיע שהוא לצדו. "חוק זה וחוק בנק ישראל הם שני החוקים הכי חשובים בקדנציה של גפני", אמר גושן בדיון של ועדת הכספים בנושא.

הקרב על האכיפה חבר ועדת הכספים: "סמכויות רשות ני"ע מפלצתיות" גורמים בעלי עוצמה מתנגדים נחרצות להצעת החוק שמקדם זוהר גושן, שתאפשר לו לנקוט סנקציות נגד עברייני ניירות ערך ללא הליך פלילי תומר אביטל וצמרת פרנט , תגובה אחתלכתבה המלאה

הצעת החוק, שעברה בשבוע שעבר בקריאה ראשונה בכנסת, מבקשת להתקין מסלול אכיפה חדש להרשעת עבריינים המבצעים הפרות מינהליות. ההצעה נסמכת על הנחת רשות ניירות ערך כי האכיפה הפלילית בתחום אינה מרתיעה דיה, בעיקר משום שפסקי דין מרשיעים מתקבלים בדרך כלל לאחר שנים רבות (עוד על המנגנון במסגרת בעמוד זה).

כפי שנחשף השבוע ב"כלכליסט", גורמים שונים מתנגדים להצעה ופועלים לריכוכה. איגוד הבנקים, איגוד החברות הציבוריות, לשכת רו"ח ולשכת עוה"ד מביעים התנגדות לחלק מסעיפיה.

בדיון אתמול אמר גושן כי מדובר בחוק מחויב המציאות. "אנו אחראים לטריליון שקל של כספי ציבור — כספי פנסיה וניהול תיקים. מדובר באחריות כבדה. כשהגעתי לתפקיד לפני שנתיים מצאתי את עצמי בסיטואציה לא נוחה. יש לרשות ני"ע נכות ביכולת האכיפה שלה. הרשות כיום מאתרת עבירה והיא יכולה לבחור בין הליך פלילי ללא לעשות כלום. הליך פלילי הוא מורכב, ארוך ויקר. אני מבקש להזכיר שהרשות שהכי אמונה על הפרדת רשויות, משרד המשפטים, אישרה אותו. זה לא חוק שזוהר גושן כתב אותו לבד בתוך החדר. עשינו חוק שעומד בכל הדרישות של חוקיות והוא עדיין אפקטיבי".

"לא מטפלים ב־50 מקרים"

גושן ניסה להסביר בדיון את ההיגיון מאחורי הקמת מנגנון אכיפה מינהלי. "הרשות פותחת בין 10 ל־20 חקירות פליליות בשנה. אבל הרשות יודעת על 50–80 מקרים נוספים בעייתיים שבהם לא נפתחים תיקים פליליים. למשל, עבירות של מניפולציות בניירות ערך, עסקאות עקומות של בעלי עניין ושימוש במידע פנים. כיום יש מקרים כאלה שאנו לא עושים כלום, כי אני לא אקח את זה לפלילי משום שזה לא מקרה מספיק מובהק. חקירה מינהלית היא פחות נוקשה מחקירה פלילית. היא אזרחית בטיבה ותימשך פחות זמן".

המהפיכה המינהלית של גושן תרופה לשוק חולה המציאות החוקתית של שוק ההון לא מאפשרת כיום לרשות ניירות ערך לטפל באמת בכל מי שטעון טיפול גולן פרידנפלדלכתבה המלאה

חברי הוועדה הביעו עמדות מנוגדות. ח"כ שלי יחימוביץ' (עבודה) אמרה כי מדובר ב"הצעת חוק חשובה מאין כמותה. שוק ההון הוא ג'ונגל רגולטורי וחקיקתי שצריך לעשות בו סדר".

ח"כ אמנון כהן (ש"ס) ציין כי "מדובר בחוק חשוב מאוד, אבל אנו חייבים לשמוע את עמדת הגופים שאליהם קשור החוק". ח"כ אלכס מילר (ישראל ביתנו) אמר כי "סמכויות יתר יכולות לגרום לכך שמטרת החוק, אף שהיא טובה, יכולה בסוף לפגוע ולשמש במה להלשנה ורדיפה של אזרחים תמימים. יש צורך בדיון רחב בעניין הערעור ובענייני חקירה ואפשרות שאדם שנחקר ויואשם יוכל להביע את עמדתו".

חלק מהגופים שהוזמנו לדיון הודיעו כי הם מודעים לצורך בהקמת מנגנון אכיפה מינהלית, אך יש לבצע בו שינויים. לפי עמדת לשכת עורכי הדין, יש ניגוד עניינים בהצעת החוק, משום שאין הפרדה בין הגורם המנהל את הבירור המינהלי לגורם הדן ומחליט באותו הליך. לפי איגוד החברות הציבוריות, ההצעה חסרת איזונים ובלמים נאותים ובעלת מרכיבים בעייתיים נוספים כגון עיצומים כספיים מופרזים.

נציגת בנק ישראל הודיעה כי יש שיח בינם לבין רשות ני"ע על נקודות מסוימות בחוק, שאותן הם מקווים ללבן בהמשך.

יו"ר ועדת הכספים גפני אמר בסוף הדיון כי "מסתמן שנתמוך בחוק. אנו יודעים שיש לחוק השלכות רוחב. גם אם העברת החוק נכונה, יהיו משרדים נוספים שירצו את הכוח הזה. צריך להגביר את האכיפה ואנו נדון סעיף סעיף כדי להעביר את החוק הזה".

רם כספי | צילום: אוראל כהן

גושן התייחס בסוף הדיון לביקורות, ואמר כי "הם (המתנגדים) רוצים אכיפה שתסרס את המינהלית ותהפוך אותה לחסרת שיניים. הביקורת העיקרית שלהם היא כי גושן רוצה להיות התובע והתליין, ושזה מפלצתי. אבל הרעיון של אכיפה מינהלית הוא לא חדש. כאשר מורה מוציאה ילד מהכיתה, כאשר ראש מועצה פוסל רישיון עסק או כאשר שוטר עוצר נהג, לא מבקשים שיבוא שופט".

לאחר הדיון בוועדת הכספים, כאמור, השתתף גושן בכנס השתלמות בנושאי אכיפה בשוק ההון שהתקיים בתל אביב, ואמר כי "ההליך המינהלי יקצר את המסלול בין המעשה לבין הסנקציה. למשל, בעבירות שימוש במידע פנים. נניח שיש עשרה נאשמים, דירקטור, מנהלים, הנהג, המזכירה שהעבירה לאחותה. משפט עם עשרה נאשמים ועשרה עורכי דין. צריך לפצל. את בעלי השליטה ניקח להליך הפלילי. את המזכירה והנהג נשפוט בהליך מינהלי. הרווחתם 2,000 שקל כתוצאה מהעבירה — תשלמו 50 אלף שקל קנס וזהו, המזכירות והנהגים כבר לא יעשו את זה".

"ההליך מהיר מדי"

לדברי עו"ד דן שיינמן, שהשתתף בפאנל שעסק בהגבלת העיסוק כסנקציה בהליך מינהלי, רבים מהדברים שהוזכרו בחוק יצטרכו לעמוד במבחן במהלך השנים: "בואו לא נטעה, הסקטור של מנהלי חברות בשוק ההון הוא לא מנהלי תיקים או רואי חשבון. אנשים צריכים לעבוד ביושר, אבל הם גם מנהלים מסחר בעולם קשה ודינמי ולכן הסנקציה היא הרחבה מאוד משמעותית", אמר שיינמן. נוסף על כך, שיינמן טען כי "הוועדה צריכה להיות מורכבת משלושה חברים שמבינים בשוק ההון, ממש מבינים, ויש צורך לקיים הליך עם אפשרות לחקירת עדים. לא יכול להיות שזה יהיה הליך כל כך מהיר עם סנקציה כל כך קיצונית".

עו"ד שוני אלבק, היועץ המשפטי של הרשות, ענה לו בתגובה: "מטרתה של ההרחקה מעיסוק היא מניעה. מדובר בהרחקה לתקופה קצובה מן השוק של מנהלי כספו של הציבור אשר אינם ראויים לחובת האמון שלו כלפי לקוחותיו". אלבק גם התייחס לביקורת על כך שבראש הוועדה יעמוד יו"ר הרשות: "מדובר בהליך שבו מובא עניינו של האזרח בפני עובד ציבור שהוא בעל סמכות. זו הסיבה שהטענות בדבר ראש הרשות שהוא גם החוקר, גם התובע וגם השופט הן טענות דמוניות".

עו"ד רם כספי תומך בהצעת החוק של גושן: "הוא יעזור לרשות ני"ע להפעיל מרות מבלי להזדקק למהלכים משפטיים שעד שהם מסתיימים, כולם כבר שוכחים על מה התנהל המשפט".

עו"ד איל רוזובסקי אומר כי "אני חושב שהרעיון שתהיה אכיפה מינהלית הוא מבורך. לא הכל חייב להיות פלילי. מצד שני, יש מקום גם לביקורת שאומרת שהחוק נותן כוח רב מדי לרשות. לא צריך שכל הסמכויות יהיו בידי הרשות: החוקר, המאשים והשופט".

פרופ' אמיר ברנע אמר כי "יש המון היגיון במטרת הצעת החוק שאמורה לקצר את הזמן בין ביצוע העבירה ובין גזר הדין והעונש בפועל. אבל צריך שקיפות בקבלת החלטות. אני מודאג מזה שגורם מקושר או אדם שמצטייד בעורך דין ידוע, ההחלטות לגביו יהיו שונות מאשר אדם שידו אינה משגת ייצוג הולם".

עו"ד יוסי גרוס אמר כי "החוק מחייב בדיקה יסודית. הסכנה בחוק הוא שניקח מעשים פליליים, שבהם ישנו צורך בהוכחות חמורות שלוקחות זמן וכסף, ונהפוך אותם לדיון מינהלי שבו מקפידים הרבה פחות על זכויות הנאשם".

לדעתו של עו"ד יהודה רווה, "לרעיון של הטלת סנקציות ללא הליך פלילי יש כבר תקדים בפרוצדורה של עבירות מינהליות. אם מדובר בעבירות קלות ערך אני לא רואה סיבה למה לא להטיל קנס במקום הליך משפטי. זאת, מאחר שכבר היום ישנו עומס גדול על בתי המשפט שעמו המערכת מתקשה להתמודד. אם ניתן יהיה להקל בעומס זה מצוין".